ЮАР готовит среднесрочный бюджет на фоне противоречий между ростом доходов и требованиями к расходам

National Treasury ЮАР готовится представить скорректированную в сторону улучшения фискальную траекторию в своем предстоящем заявлении о среднесрочной бюджетной политике (Medium Term Budget Policy Statement) в среду, чему способствовали неожиданные налоговые поступления, временно снизившие нагрузку на государственный баланс. Этот пересмотр происходит в момент, когда министерство финансов стремится продемонстрировать фискальную сдержанность и вернуть страну к суверенному кредитному рейтингу инвестиционного уровня. Однако позитивная динамика сталкивается с непосредственными препятствиями: рекордными внутренними ценами на топливо, сохраняющимся вялым экономическим ростом и сильным политическим давлением с требованиями расширить государственные расходы в преддверии муниципальных выборов, назначенных на 4 ноября.

## Key facts

- Министр финансов ЮАР должен представить парламенту Medium Term Budget Policy Statement в среду. - Непредвиденные налоговые сверхдоходы, обусловленные главным образом высокими мировыми ценами на сырьевые товары, обеспечивают National Treasury временную финансовую передышку. - Правительство использует улучшившийся фискальный прогноз для поддержки своей долгосрочной цели — возвращения кредитного рейтинга инвестиционного уровня от ведущих международных рейтинговых агентств. - Рекордно высокие внутренние цены на топливо и сдержанный общий экономический рост продолжают оказывать сильное давление на потребительские расходы домохозяйств и коммерческую активность. - Политические требования по увеличению социальных и муниципальных расходов обострились в преддверии общенациональных выборов в органы местного самоуправления, назначенных на 4 ноября.

## What happened

По сообщениям Reuters, министр финансов ЮАР готов представить заметно более оптимистичный бюджетный прогноз в ходе презентации среднесрочного бюджета в среду, воспользовавшись более высокими, чем ожидалось, поступлениями доходов. Заявление Medium Term Budget Policy Statement, ежегодно представляемое парламенту в Cape Town, задает макрофискальные рамки, предельные объемы расходов и распределение доходов на три года вперед, служа ключевым прологом к полноценному национальному бюджету, вносимому на рассмотрение каждый февраль.

На протяжении нескольких месяцев государственные финансы ЮАР находились под сильным давлением, усугубляемым структурной безработицей и постпандемическими препятствиями для восстановления экономики. Однако возросшие поступления по налогу на прибыль предприятий — особенно от горнодобывающих компаний, извлекающих выгоду из высоких мировых цен на металлы платиновой группы, уголь и железную руду, — обеспечили существенную финансовую подушку для South African Revenue Service. Эти неожиданные сверхдоходы позволили National Treasury спрогнозировать более узкий бюджетный дефицит на текущий финансовый год, чем первоначально предполагалось в предыдущем бюджетном цикле.

Представители казначейства намерены использовать эти циклические сверхдоходы, чтобы продемонстрировать прогресс на пути к бюджетной консолидации. Замедляя темпы накопления долга и сокращая потребности государства в заимствованиях, правительство надеется убедить рейтинговые агентства и глобальных инвесторов в облигации в том, что ЮАР находится на надежном пути к стабилизации госдолга.

Тем не менее сроки представления бюджета создают острую политическую дилемму. В то время как фискальные «ястребы» внутри National Treasury выступают за направление избыточных доходов на погашение долга и сокращение дефицита, более широкая политическая и экономическая обстановка толкает ситуацию в противоположном направлении. В настоящее время жители ЮАР сталкиваются с рекордными розничными ценами на топливо, которые напрямую влияют на расходы на логистику, производство продуктов питания и общественный транспорт. Одновременно с этим предстоящие 4 ноября выборы в органы местного самоуправления усилили призывы политических партий, профсоюзов и гражданского общества к немедленным мерам поддержки, включая расширение социальных пособий и финансовую помощь муниципальной инфраструктуре.

## Why it matters

Фискальная траектория ЮАР влечет за собой серьезные последствия для международных рынков капитала, стоимости суверенных заимствований и уровня жизни внутри страны. Когда ведущие кредитные рейтинговые агентства — S&P Global Ratings, Moody's Investors Service и Fitch Ratings — понизили рейтинг суверенного долга ЮАР до уровня ниже инвестиционного, обычно называемого «мусорным», страна была исключена из влиятельных мировых базовых индексов, таких как FTSE World Government Bond Index. Это исключение спровоцировало вынужденный отток капитала институциональных инвесторов, чьи мандаты ограничивают их вложениями только в долг инвестиционного уровня, что привело к росту доходности внутренних облигаций и удорожанию обслуживания государственного долга.

Сегодня расходы на обслуживание долга представляют собой одну из наиболее быстрорастущих статей расходов в национальном бюджете ЮАР, поглощая средства, которые в противном случае могли бы быть направлены на базовые услуги, здравоохранение, государственное образование, а также муниципальную инфраструктуру водоснабжения и санитарии. Улучшенный фискальный прогноз в среду имеет прямое значение для международных инвесторов, владеющих государственными облигациями ЮАР, номинированными в рандах и иностранной валюте. Если National Treasury сможет убедительно доказать, что первичный баланс бюджета — бюджетный баланс без учета выплат процентов по долгу — приближается к профициту, доходность облигаций может снизиться, ослабив давление расходов по обслуживанию долга и стабилизировав национальную валюту.

Для отечественного бизнеса и домохозяйств ставки столь же высоки. На фоне достижения ценами на топливо исторических максимумов инфляционные ожидания усилились, оказав давление на South African Reserve Bank в сторону сохранения более жесткой денежно-кредитной политики. Если среднесрочный бюджет будет опираться на временные налоговые поступления для финансирования постоянных текущих расходов, кредитные аналитики предупреждают, что долгосрочная фискальная стабильность окажется под угрозой, как только цены на сырье нормализуются. И наоборот, жесткая бюджетная экономия перед местными выборами рискует усугубить социальные трудности в сообществах, где безработица превышает 30 процентов, что наглядно иллюстрирует тонкую грань, по которой приходится лавировать министру финансов.

## The background

Бюджетная система ЮАР регулируется Public Finance Management Act of 1999 и контролируется National Treasury. Заявление Medium Term Budget Policy Statement было введено в конце 1990-х годов как инструмент повышения бюджетной прозрачности, позволяющий парламенту и общественности обсуждать приоритеты расходов за три месяца до утверждения окончательного варианта National Budget. В рамках этой системы казначейство устанавливает многолетние потолки расходов, обязательные для государственных ведомств на национальном, провинциальном и местном уровнях.

За последнее десятилетие финансовое положение ЮАР систематически ухудшалось. Вялый рост валового внутреннего продукта, составлявший в среднем менее 2 процентов на протяжении большей части периода после 2010 года, не успевал за ростом населения и социальными запросами. В то же время тяжелые операционные и финансовые кризисы на крупнейших государственных предприятиях — прежде всего в энергетической компании Eskom и железнодорожном операторе Transnet — неоднократно вынуждали центральное правительство предоставлять долговые гарантии и прямую финансовую помощь, превращая условные обязательства в прямое бремя суверенного долга.

К 2020 году ЮАР лишилась своего последнего оставшегося рейтинга инвестиционного уровня от Moody's, закрепив за собой статус ниже инвестиционного во всех трех ведущих международных агентствах. Начало пандемии COVID-19 серьезно усугубило эти уязвимости, приведя к обвалу налоговых поступлений и одновременно потребовав экстренных ассигнований на здравоохранение и введения временного пособия Social Relief of Distress для безработных граждан.

Траекторию в последующий период изменил экстраординарный глобальный сырьевой бум. Высокий спрос и повышенные цены на основные экспортные сырьевые товары ЮАР принесли рекордные корпоративные прибыли отечественным горнодобывающим компаниям, направив миллиарды рандов непредвиденных поступлений по налогу на прибыль компаний и роялти на добычу полезных ископаемых в South African Revenue Service. Хотя эти сверхдоходы существенно улучшили краткосрочные денежные потоки, руководство National Treasury последовательно характеризовало сырьевые доходы как циклические и непостоянные, предостерегая от использования временных поступлений для финансирования постоянных структурных обязательств, таких как повышение заработной платы в государственном секторе или постоянные выплаты базового дохода.

## Reaction

Хотя официальная реакция политиков и рынков последует после выступления министра финансов в National Assembly в среду, предварительное позиционирование ключевых институциональных секторов уже проявилось.

Международные и внутренние инвесторы в инструменты с фиксированной доходностью выразили сдержанный оптимизм по поводу ожидаемого сокращения государственных потребностей в заимствованиях. Аналитики финансовых рынков отметили, что более низкая траектория соотношения долга к ВВП может снизить давление на премии за суверенный риск ЮАР, хотя управляющие портфелями продолжают внимательно следить за любыми признаками того, что бюджетная дисциплина может пошатнуться под политическим давлением.

Профсоюзы, представляющие государственных служащих страны, включая учителей, медицинских работников и полицейских, последовательно отвергали предложения о многолетней заморозке заработной платы, требуя индексации, соответствующей или превышающей текущую базовую инфляцию. Ожидается, что профсоюзные объединения, такие как Congress of South African Trade Unions, внимательно изучат заявление, чтобы увидеть, пойдут ли полученные сверхдоходы на защиту реальных зарплат в госсекторе и расширение программ общественной занятости.

Оппозиционные политические партии и муниципальные общественные группы также готовятся оспорить параметры бюджета в преддверии выборов 4 ноября. Политическое руководство испытывающих трудности муниципалитетов неоднократно обращалось в National Treasury с просьбами увеличить долю местных органов власти (local government equitable share) — безусловный грант, перечисляемый из национального бюджета местным советам, — указывая на растущий муниципальный долг, разрушающиеся сети водоснабжения и неоплаченные оптовые счета за коммунальные услуги.

## What we don't know yet

Ряд фундаментальных фискальных параметров остается неопределенным накануне выступления в среду. Главные среди них — точный размер налоговых сверхдоходов и то, как National Treasury официально распределит их между сокращением государственного долга, резервами по условным обязательствам и дискреционными социальными расходами. В материалах не уточняется точный пересмотренный целевой показатель дефицита бюджета на текущий финансовый год, а также не приводится обновленный прогноз пикового значения соотношения долга к ВВП.

Еще одна существенная неизвестная — окончательная политика правительства относительно будущего пособия Social Relief of Distress. Среднесрочный бюджет должен внести ясность в вопрос о том, прекратит ли свое действие эта мера поддержки, будет ли она продлена на дополнительный период или трансформируется в постоянную структуру базового дохода — вариант, который повлечет за собой постоянные ежегодные расходные обязательства, исчисляемые десятками миллиардов рандов.

Кроме того, заявление о политике оставляет открытым вопрос о том, как государство намерено справляться с финансовыми трудностями государственных предприятий. Без четких условий относительно потенциальных мер поддержки балансов государственных коммунальных предприятий рейтинговые агентства могут расценить любые заявленные бюджетные улучшения как временную бухгалтерскую передышку, а не устойчивую структурную консолидацию.

## What to watch

Ближайший ориентир для отслеживания — целевой показатель первичного баланса бюджета, который будет представлен в среду. Финансовые аналитики оценят, приблизит ли National Treasury сроки достижения первичного профицита бюджета, который представляет собой критический порог, когда доходы государства покрывают все государственные расходы, за исключением процентных выплат.

Муниципальные выборы 4 ноября станут следующей важной политической вехой. Исход этого голосования в органы местного самоуправления определит, столкнется ли правящий African National Congress с усилением внутреннего и коалиционного давления в пользу перехода к более мягким социальным расходам в преддверии полноценного февральского бюджета.

Участникам рынка также следует следить за последующими пересмотрами со стороны агентств суверенных кредитных рейтингов. После представления Medium Term Budget Policy Statement такие агентства, как S&P, Moody's и Fitch, обычно обновляют свои оценки суверенного риска. Любой пересмотр кредитных прогнозов — смена с негативного на стабильный или со стабильного на позитивный — послужит объективным индикатором того, считают ли международные институты оздоровление государственных финансов ЮАР заслуживающим доверия, став первым ощутимым шагом на пути к возможному возвращению суверенного рейтинга инвестиционного уровня.

This article is based on reporting by Reuters.