L'Afrique du Sud prépare son budget à mi-parcours alors que la hausse des recettes se heurte aux exigences de dépenses

Le National Treasury sud-africain s'apprête à présenter mercredi une trajectoire budgétaire révisée à la hausse lors de sa déclaration de politique budgétaire à moyen terme (Medium Term Budget Policy Statement), soutenu par des rentrées fiscales inattendues qui ont temporairement allégé la pression sur le bilan national. Cette révision intervient alors que le ministère des Finances cherche à faire preuve de rigueur budgétaire et à ramener le pays vers une notation souveraine en catégorie investissement. Cependant, cette dynamique positive se heurte à des vents contraires immédiats : des prix record du carburant sur le marché intérieur, une croissance économique obstinément atone et de fortes pressions politiques pour accroître les dépenses publiques à l'approche des élections municipales prévues pour le 4 novembre.

## Faits marquants

- Le ministre des Finances sud-africain doit présenter mercredi au parlement le Medium Term Budget Policy Statement. - Des recettes fiscales inattendues, principalement tirées par les cours mondiaux élevés des matières premières, offrent au National Treasury un répit budgétaire temporaire. - Le gouvernement met à profit ces perspectives budgétaires améliorées pour soutenir son ambition à long terme de regagner une notation de crédit en catégorie investissement auprès des grandes agences de notation internationales. - Des coûts intérieurs du carburant à des niveaux records et une expansion économique globale modérée continuent de peser lourdement sur les dépenses des ménages et l'activité commerciale. - Les revendications politiques en faveur d'une hausse des dépenses sociales et municipales se sont intensifiées avant les élections locales prévues à l'échelle nationale le 4 novembre.

## Ce qui s'est passé

Selon les informations de Reuters, le ministre des Finances sud-africain est en position de présenter des perspectives budgétaires nettement plus favorables lors de la présentation du budget à mi-parcours ce mercredi, capitalisant sur des rentrées de recettes plus élevées que prévu. Le Medium Term Budget Policy Statement, présenté chaque année au parlement à Cape Town, fixe le cadre macrobudgétaire, les plafonds de dépenses et la répartition des recettes pour les trois prochaines années, faisant office de précurseur essentiel avant le budget national complet déposé chaque année en février.

Pendant des mois, les finances publiques sud-africaines ont été soumises à de fortes tensions, aggravées par le chômage structurel et les goulets d'étranglement de la reprise économique post-pandémie. Cependant, des recettes d'impôt sur les sociétés élevées — en particulier provenant des compagnies minières profitant de cours mondiaux élevés pour les métaux du groupe du platine, le charbon et le minerai de fer — ont offert un coussin de trésorerie substantiel au South African Revenue Service. Cette manne inattendue a permis au National Treasury de tabler sur un déficit budgétaire plus restreint pour l'exercice fiscal en cours que ce qui avait été initialement prévu lors du cycle budgétaire précédent.

Les responsables du Trésor ont l'intention d'utiliser cette manne conjoncturelle pour démontrer des progrès vers l'assainissement budgétaire. En ralentissant le rythme d'accumulation de la dette et en réduisant les besoins d'emprunt souverain, le gouvernement espère convaincre les agences de notation de crédit et les investisseurs obligataires internationaux que l'Afrique du Sud est engagée sur une trajectoire crédible de stabilisation de sa dette.

Pourtant, le calendrier de cette présentation budgétaire crée un dilemme politique aigu. Tandis que les partisans de la rigueur au sein du National Treasury plaident pour l'affectation des excédents de recettes au désendettement et à la réduction du déficit, l'environnement politique et économique général tire dans la direction opposée. Les Sud-Africains sont actuellement confrontés à des prix records des carburants à la pompe, qui se répercutent directement sur les coûts logistiques, la production alimentaire et les transports quotidiens. Simultanément, les élections locales du 4 novembre ont intensifié les appels des partis politiques, des syndicats et de la société civile en faveur de mesures de soutien immédiates, notamment l'extension des aides sociales et le sauvetage financier des infrastructures municipales.

## Pourquoi c'est important

La trajectoire budgétaire de l'Afrique du Sud entraîne des conséquences profondes pour les marchés de capitaux internationaux, les coûts d'emprunt souverains et le niveau de vie de la population locale. Lorsque les principales agences de notation de crédit — S&P Global Ratings, Moody's Investors Service et Fitch Ratings — ont dégradé la dette souveraine de l'Afrique du Sud en catégorie spéculative, couramment qualifiée de catégorie « junk », le pays a été exclu d'indices de référence mondiaux majeurs tels que le FTSE World Government Bond Index. Cette exclusion a déclenché des sorties de capitaux forcées de la part d'investisseurs institutionnels dont les mandats limitent les placements aux titres de catégorie investissement, propulsant les rendements obligataires nationaux à la hausse et alourdissant le coût du service de la dette de l'État.

Aujourd'hui, les coûts du service de la dette représentent l'un des postes de dépenses à la croissance la plus rapide dans le budget national sud-africain, absorbant des ressources qui seraient autrement allouées aux services de base, à la santé, à l'éducation publique et aux infrastructures municipales d'eau et d'assainissement. Une amélioration des prévisions budgétaires mercredi intéresse directement les investisseurs internationaux détenant des obligations d'État sud-africaines libellées en rands et en devises étrangères. Si le National Treasury parvient à démontrer de manière convaincante que le solde budgétaire primaire — le solde budgétaire hors charge d'intérêts de la dette — se rapproche d'un excédent, les rendements obligataires pourraient baisser, allégeant la pression sur le service de la dette et stabilisant la monnaie locale.

Pour les entreprises et les ménages du pays, les enjeux sont tout aussi immédiats. Avec des prix des carburants atteignant des sommets historiques, les anticipations d'inflation se sont durcies, accentuant la pression sur la South African Reserve Bank pour qu'elle maintienne une politique monétaire plus restrictive. Si le budget à mi-parcours s'appuie sur des rentrées fiscales passagères pour financer des dépenses récurrentes permanentes, les analystes de crédit avertissent que la stabilité budgétaire à long terme sera compromise une fois que les prix des matières premières se seront normalisés. À l'inverse, une austérité budgétaire agressive avant les élections locales risquerait d'aggraver la détresse sociale dans des collectivités où le chômage dépasse 30 pour cent, illustrant l'exercice d'équilibriste auquel le ministre des Finances est confronté.

## Contexte

Le cadre budgétaire sud-africain est régi par le Public Finance Management Act of 1999 et supervisé par le National Treasury. Le Medium Term Budget Policy Statement a été introduit à la fin des années 1990 comme mécanisme visant à améliorer la transparence budgétaire, permettant au parlement et au public de débattre des priorités de dépenses trois mois avant la finalisation du budget national complet. Dans le cadre de ce système, le Treasury fixe des plafonds de dépenses pluriannuels contraignants pour les ministères aux niveaux national, provincial et local.

Au cours de la dernière décennie, la situation budgétaire de l'Afrique du Sud s'est systématiquement détériorée. Une croissance atone du produit intérieur brut, qui s'est établie en moyenne sous la barre des 2 pour cent pendant une grande partie de la période post-2010, n'a pas réussi à suivre le rythme de la croissance démographique et des revendications sociales. Dans le même temps, de graves crises opérationnelles et financières au sein des principales entreprises publiques — notamment la compagnie d'électricité Eskom et l'opérateur ferroviaire Transnet — ont contraint à plusieurs reprises le gouvernement central à accorder des garanties de dette et des renflouements directs de trésorerie, transformant des passifs conditionnels en fardeaux de dette souveraine directe.

En 2020, l'Afrique du Sud a perdu sa dernière notation en catégorie investissement auprès de Moody's, actant son statut en catégorie spéculative auprès des trois principales agences internationales. L'apparition de la pandémie de COVID-19 a lourdement aggravé ces vulnérabilités, provoquant un effondrement des recettes fiscales tout en exigeant des allocations de santé d'urgence et la mise en place d'une allocation temporaire Social Relief of Distress pour les citoyens sans emploi.

Ce qui a modifié la trajectoire par la suite a été un boom mondial extraordinaire des matières premières. Une forte demande et des cours élevés pour les principales matières premières d'exportation de l'Afrique du Sud ont généré des bénéfices records pour les compagnies minières du pays, injectant des milliards de rands d'impôts sur les sociétés et de redevances minières inattendus dans les caisses du South African Revenue Service. Si cette manne a spectaculairement amélioré la trésorerie à court terme, la direction du National Treasury a systématiquement qualifié les recettes issues des matières premières de cycliques et éphémères, mettant en garde contre l'utilisation de gains temporaires pour financer des engagements structurels récurrents tels que les hausses de salaires du secteur public ou des allocations permanentes de revenu de base.

## Réactions

Si les réactions politiques et des marchés officielles suivront le discours du ministre des Finances devant l'Assemblée nationale mercredi, des prises de position préliminaires ont déjà émergé au sein de secteurs institutionnels clés.

Les investisseurs internationaux et nationaux sur les marchés obligataires ont exprimé un optimisme prudent quant à la réduction anticipée des besoins d'emprunt de l'État. Les analystes des marchés financiers ont souligné qu'une trajectoire plus basse du ratio dette/PIB pourrait alléger la pression sur les primes de risque souverain sud-africain, bien que les gestionnaires de portefeuille restent attentifs à tout signe indiquant que la discipline budgétaire pourrait fléchir sous la pression politique.

Les syndicats représentant les fonctionnaires du pays, notamment les enseignants, le personnel de santé et les agents de police, ont systématiquement rejeté les propositions de gels des salaires sur plusieurs années, réclamant des revalorisations égales ou supérieures à l'inflation globale actuelle. Les centrales syndicales, telles que le Congress of South African Trade Unions, devraient scruter la déclaration de près pour vérifier si la manne fiscale est utilisée pour protéger les salaires réels du secteur public et étendre les programmes d'emploi public.

Les partis politiques d'opposition et les collectifs de défense des municipalités se préparent également à contester le cadre budgétaire avant le scrutin du 4 novembre. Les dirigeants politiques des municipalités en difficulté ont à maintes reprises sollicité le National Treasury pour obtenir une augmentation de la part équitable attribuée aux administrations locales (local government equitable share) — la subvention inconditionnelle transférée des recettes nationales aux conseils municipaux —, pointant du doigt l'endettement croissant des municipalités, la défaillance des réseaux d'eau et les factures d'électricité et d'eau en gros impayées.

## Ce que nous ignorons encore

Plusieurs paramètres budgétaires fondamentaux restent en suspens avant le discours de mercredi. Au premier rang de ceux-ci figurent l'ampleur exacte de la manne fiscale et la manière dont le National Treasury l'affectera officiellement entre la réduction de la dette souveraine, les réserves pour passifs conditionnels et les dépenses sociales discrétionnaires. Les informations rapportées ne précisent pas la cible exacte révisée du déficit budgétaire pour l'exercice fiscal en cours, pas plus qu'elles ne détaillent la nouvelle projection du pic du ratio dette/PIB.

Une autre inconnue majeure réside dans la politique définitive du gouvernement quant à l'avenir de l'allocation Social Relief of Distress. Le budget à mi-parcours devra préciser si ce filet de sécurité expirera, s'il sera prolongé pour une période supplémentaire ou s'il sera transformé en un mécanisme permanent de revenu de base, une issue qui introduirait des obligations de dépenses annuelles pérennes se chiffrant en dizaines de milliards de rands.

En outre, la déclaration de politique générale laisse ouverte la question de la manière dont l'État entend gérer la détresse financière des entreprises publiques. Sans modalités explicites concernant d'éventuelles interventions sur les bilans des services publics d'État, les agences de notation de crédit pourraient considérer toute amélioration budgétaire rapportée comme un répit comptable temporaire plutôt que comme un assainissement structurel durable.

## À surveiller

L'indicateur immédiat à suivre est l'objectif de solde budgétaire primaire présenté mercredi. Les analystes financiers examineront si le National Treasury avance le calendrier visant à dégager un excédent budgétaire primaire, qui représente le seuil critique à partir duquel les recettes souveraines couvrent l'ensemble des dépenses publiques à l'exception des charges d'intérêts.

Les élections municipales du 4 novembre représentent la prochaine étape politique majeure. L'issue de ce scrutin local déterminera si l'African National Congress au pouvoir fera face à des pressions internes et de coalition accrues pour s'orienter vers des dépenses sociales plus expansionnistes en vue du budget complet de février.

Les acteurs du marché devront également surveiller les examens ultérieurs menés par les agences de notation souveraine. Après le dépôt du Medium Term Budget Policy Statement, les agences, dont S&P, Moody's et Fitch, mettent généralement à jour leurs évaluations du risque souverain. Toute révision des perspectives de notation — passant de négative à stable, ou de stable à positive — constituerait un indicateur objectif permettant de savoir si les institutions internationales jugent crédible le redressement budgétaire de l'Afrique du Sud, marquant ainsi le premier pas tangible vers un éventuel retour en catégorie investissement.

Cet article est basé sur des informations de Reuters.