Grattan Institute призывает повысить GST до 15% для преодоления долгового кризиса австралийских штатов

CANBERRA — Ведущий австралийский аналитический центр в сфере государственной политики предложил провести комплексную реструктуризацию национального налога на потребление, рекомендовав повысить ставку налога на товары и услуги (Goods and Services Tax, GST) с 10 до 15 процентов для стабилизации ухудшающихся балансов штатов и покрытия структурного дефицита доходов. Согласно материалу финансово-аналитического издания Unconventional Economist, расположенный в Melbourne Grattan Institute предупредил, что ключевой налоговый механизм, введенный более двух десятилетий назад для финансирования государственных услуг на уровне штатов, неуклонно сокращается относительно масштабов экономики, из-за чего региональные правительства все меньше способны обслуживать исторически рекордную долговую нагрузку.

## Key facts

- Grattan Institute призвал повысить установленную законом ставку австралийского налога на товары и услуги (GST) с 10 до 15 процентов в рамках более широкой программы бюджетно-налоговых реформ. - Аналитический центр пришел к выводу, что GST больше не обеспечивает устойчивую и растущую доходную базу, изначально обещанную штатам и территориям Австралии при его введении в 2000 году. - Во всех восьми юрисдикциях штатов и территорий Австралии долг государственного сектора существенно вырос вследствие масштабных капитальных расходов времен пандемии и роста стоимости заимствований. - Поступления от налога на потребление в последние десятилетия неуклонно снижались как доля от валового внутреннего продукта Австралии из-за смещения потребительских расходов в сторону необлагаемых налогом категорий. - В соответствии с установленными межправительственными соглашениями, изменение ставки или базы GST требует политического консенсуса между Commonwealth и всеми участвующими администрациями штатов и территорий.

## What happened

В ходе подробной оценки фискальной архитектуры федерации и штатов Австралии Grattan Institute пришел к выводу, что структурные изъяны налоговой системы ставят под угрозу платежеспособность администраций штатов и предоставление ими государственных услуг. В публикации Unconventional Economist отмечается, что предложенная аналитическим центром реформа сосредоточена на повышении базовой ставки GST до 15 процентов, что приблизит этот сбор к стандартам других развитых экономик.

Основой критики аналитического центра является разрыв между расходными обязательствами штатов и их собственными источниками доходов. Хотя правительства штатов несут прямую операционную ответственность за дорогостоящие и подверженные высокой инфляции сферы — прежде всего государственные больницы, начальное и среднее образование, полицию, а также региональные сети автомобильных и железных дорог, — их независимые налоговые рычаги остаются ограниченными и в основном сводятся к налогам на фонд оплаты труда, гербовым сборам при передаче недвижимости, земельным налогам и регистрации автотранспортных средств.

GST был специально разработан для устранения этого вертикального фискального дисбаланса. Однако Grattan Institute констатировал, что относительный вклад налога постепенно снижается. Поскольку структура расходов домохозяйств сместилась в сторону освобожденных от налога секторов, таких как здравоохранение, образование и международные цифровые подписки, налоговые сборы сократились по отношению к общему объему национальной экономической активности. В сочетании с резким ростом процентных расходов по долгам, накопленным за время реализации масштабных инфраструктурных программ, казначейства штатов сталкиваются со структурным дефицитом, который существующие региональные доходные статьи не могут покрыть без ущерба для экономического роста.

## Why it matters

Корректировка ставки GST станет наиболее значимым сдвигом в австралийской макроэкономической политике с момента введения налога четверть века назад. Для рядовых потребителей повышение ставки с 10 до 15 процентов окажет немедленное повышательное давление на розничные цены миллионов товаров и коммерческих услуг, что напрямую ударит по бюджетам домохозяйств, и без того преодолевающих последствия высокой стоимости жизни и жестких денежно-кредитных условий.

Поскольку налоги на добавленную стоимость и потребление забирают более значительную долю располагаемого дохода у граждан с низким и средним уровнем достатка, чем у состоятельных домохозяйств, любое некомпенсированное повышение GST носит принципиально регрессивный характер. В случае реализации такая политика потребует масштабного многомиллиардного пакета адресных налоговых вычетов, индексации пенсий и увеличения социальных выплат, чтобы предотвратить дальнейшее скатывание малообеспеченных семей в бедность.

Однако с макроэкономической точки зрения экономисты часто рассматривают налоги на потребление как значительно менее вредные для производительности и инвестиций, чем корпоративные налоги или прогрессивный подоходный налог с физических лиц. Федеральный бюджет Австралии по-прежнему в значительной степени зависит от поступлений от подоходного налога с граждан, и эта уязвимость усугубляется инфляционным переходом в более высокие налоговые категории («bracket creep»), дестимулирующим участие в рабочей силе. Более высокий сбор GST при правильном распределении мог бы позволить правительствам штатов постепенно отказаться от крайне волатильных и экономически вредных транзакционных налогов — главным образом гербового сбора на недвижимость, который сдерживает мобильность населения и ограничивает национальное предложение жилья. Кроме того, расширение объема сборов GST предоставило бы казначействам штатов бюджетную передышку, необходимую для содержания систем здравоохранения в условиях старения населения без необходимости регулярного обращения за экстренной финансовой помощью к Commonwealth.

## The background

Австралийский налог на товары и услуги вступил в силу 1 июля 2000 года при коалиционном правительстве премьер-министра John Howard на основании A New Tax System (Goods and Services Tax) Act 1999. Этот налог заменил запутанную и неэффективную систему оптовых налогов с продаж, отменил ряд мелких пошлин штатов и ввел единую 10-процентную ставку на большинство товаров, услуг и других объектов потребления.

Чтобы провести закон через Senate Австралии, правительство Howard заключило соглашение с Australian Democrats, зафиксировавшее существенные исключения из налоговой базы. В частности, из-под действия налога были выведены основные свежие продукты питания, товары медицинского назначения, больничные услуги, школьное и университетское образование, уход за детьми и водоснабжение. В 2000 году эти освобожденные категории составляли умеренную часть потребительских расходов. Однако за последующие два с половиной десятилетия расходы на здравоохранение, специализированные услуги и образование росли гораздо быстрее, чем дискреционные потребительские покупки облагаемых розничных товаров. Неизбежным следствием этого стало падение доходов от GST с примерно 3,8 процента валового внутреннего продукта в середине 2000-х годов до примерно 3,2 процента в последние годы.

Административная архитектура GST регулируется Intergovernmental Agreement on Federal Financial Relations. В рамках этой схемы Australian Taxation Office собирает поступления от имени штатов, после чего весь чистый объем сборов распределяется между штатами и территориями. Выплаты рассчитываются по принципам горизонтального фискального выравнивания под контролем Commonwealth Grants Commission — независимого агентства, задача которого состоит в обеспечении каждому региону финансовых возможностей для предоставления государственных услуг эквивалентного стандарта.

В 2018 году федеральное правительство изменило формулу распределения, законодательно закрепив минимальный порог, гарантирующий, что ни один штат не получит менее 70 центов (позже повышен до 75 центов) на каждый доллар GST, собранный в его границах, в сочетании с временными федеральными переходными выплатами, известными как гарантия «no-worse-off». По мере приближения установленного срока окончания действия этих гарантий бюджеты штатов оказываются перед угрозой резкого падения доходов, особенно в густонаселенных штатах, таких как Victoria и New South Wales, где бремя долгов за инфраструктурные проекты достигло исторических максимумов.

В международном сопоставлении австралийская 10-процентная ставка значительно ниже показателей сопоставимых стран. Средний показатель по странам-членам Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) составляет около 19 процентов. Соседняя New Zealand применяет комплексный 15-процентный GST практически без исключений, в то время как United Kingdom и большинство стран European Union взимают стандартный налог на добавленную стоимость по ставке 20 процентов или выше.

## Reaction

Инициативы по повышению GST традиционно встречают жесткое сопротивление во всем австралийском политическом спектре, поэтому предложение Grattan Institute попадает в крайне чувствительную среду. Хотя официальные заявления министров по поводу последнего документа аналитического центра еще не обнародованы, политические барьеры на пути реформы GST носят структурный характер.

Федеральные правительства обеих основных партий традиционно рассматривают изменения в GST как серьезный электоральный риск. Федеральная Australian Labor Party давно придерживается линии против повышения ставки GST или расширения его базы на товары первой необходимости, указывая на несоразмерный удар по малообеспеченным гражданам. Coalition, хотя исторически и была более открыта к дискуссиям о налогах на потребление, после перехода в оппозицию в 2022 году аналогичным образом избегает поддержки повышения базовой ставки, ссылаясь на чувствительность избирателей к стоимости жизни.

На уровне штатов позиции министров финансов исторически разделены. Казначейства, обремененные растущими долгами по инфраструктурным проектам и операционным дефицитом, как в Victoria и New South Wales, периодически демонстрировали готовность к масштабной налоговой реформе при условии отмены других сборов или предоставления железобетонных гарантий компенсаций. Напротив, менее крупные штаты и богатые ресурсами юрисдикции с опаской относятся к любым реформам, способным возобновить ожесточенные споры вокруг распределения общего пула средств.

Ожидается, что неправительственные организации выступят со своими традиционными аргументами. Ведущие организации в сфере социальной защиты, включая Australian Council of Social Service (ACOSS), регулярно отвергают повышение потребительских налогов, если законодательно на постоянной основе не будут закреплены надежные и полностью индексируемые компенсационные пакеты. Представители деловых кругов, такие как Business Council of Australia, ранее выступали за расширение базы налога на потребление при условии, что полученные дополнительные доходы будут напрямую направлены на снижение предельных ставок корпоративного налога и подоходного налога с физических лиц.

## What we don't know yet

Ключевые технические и стратегические детали полной концепции Grattan Institute в имеющихся резюме остаются нераскрытыми. В частности, в материалах не уточняется, выступает ли аналитический центр за простое повышение ставки с 10 до 15 процентов с сохранением действующих исключений или параллельно рекомендует распространить налог на защищенные ранее категории, такие как базовые продукты питания, медицинские услуги и образование.

Кроме того, не описана точная структура предложенной Grattan корректировки системы социальной защиты. Вопрос о том, сколько миллиардов долларов потребуется выделить из новых валовых поступлений для снижения подоходного налога и повышения пенсий, остается открытым, что напрямую влияет на чистый объем доходов, который в итоге поступит в бюджеты штатов.

Наконец, не определен политический механизм реализации предложения. Согласно действующим законодательным нормам, изменение GST требует единогласного одобрения правительств всех шести штатов, главных министров обеих территорий, а также большинства голосов в House of Representatives и Senate. Предлагает ли аналитический центр инструмент преодоления этого институционального паралича или рассчитывает на совместный федеральный саммит, пока не ясно.

## What to watch

Дальнейшая судьба предложения Grattan во многом будет зависеть от официального графика министерских встреч федерального уровня и штатов. Основной площадкой для любого диалога по фискальным структурам является Council on Federal Financial Relations (CFFR), объединяющий федерального казначея и казначеев всех штатов и территорий. Любые сигналы о готовности лидеров штатов включить долгосрочную реформу GST в повестку CFFR станут редким отступлением от прежней политической осторожности.

Важными опорными точками также послужат предстоящие обновления бюджетов штатов и федерального бюджета. Поскольку рейтинговые агентства пристально следят за финансовым состоянием штатов, а стоимость обслуживания займов на инфраструктуру продолжает расти, казначейства штатов столкнутся с усиливающимся давлением в поиске новых бездолговых источников финансирования. Более того, запланированное на конец 2026 года истечение срока действия федеральной гарантии финансирования распределения GST «no-worse-off» ставит жесткие законодательные рамки, вынуждая Canberra и штаты вступить в переговоры, которые могут дать толчок более широким дискуссиям о базовой налоговой модели страны.

Эта статья основана на материалах и аналитике, изначально опубликованных Unconventional Economist.