Le Grattan Institute préconise une réforme de la GST à 15 % pour endiguer la crise de la dette des États australiens

CANBERRA — Le principal groupe de réflexion sur les politiques publiques d'Australie a proposé une restructuration globale de la taxe nationale sur la consommation, recommandant de relever le taux de la Goods and Services Tax (GST) de 10 % à 15 % afin de contrer la détérioration des bilans financiers des États et les déficits structurels de recettes. Selon des informations du média de commentaire financier Unconventional Economist, le Grattan Institute, basé à Melbourne, a averti que ce mécanisme fiscal emblématique, introduit il y a plus de deux décennies pour financer les services publics des États, diminue régulièrement par rapport à l'économie globale, laissant les gouvernements infranationaux de plus en plus démunis pour assurer le service d'une dette historique.

## Faits marquants

- Le Grattan Institute a appelé à une augmentation du taux de la Goods and Services Tax en Australie de son niveau légal de 10 % à 15 % dans le cadre d'un programme plus large de réforme fiscale. - Le think tank a conclu que la GST n'offre plus l'assise de recettes durable et croissante initialement promise aux États et territoires australiens lors de sa mise en œuvre en 2000. - Dans l'ensemble des huit États et territoires d'Australie, la dette du secteur public a considérablement augmenté à la suite de lourdes dépenses d'investissement pendant la pandémie et de la hausse des coûts d'emprunt. - Les recettes de la taxe sur la consommation ont régulièrement diminué en proportion du produit intérieur brut australien au cours des dernières décennies, en raison de l'évolution des habitudes de consommation vers des catégories exonérées. - En vertu des conventions intergouvernementales établies, toute modification du taux ou de l'assiette de la GST nécessite un consensus politique au sein du Commonwealth et de l'ensemble des administrations des États et territoires participants.

## Ce qui s'est passé

Dans une évaluation détaillée de l'architecture fiscale fédérale-étatique australienne, le Grattan Institute a conclu que des défaillances structurelles au sein du cadre fiscal compromettent la solvabilité des administrations des États et le maintien des services publics. Le compte rendu d'Unconventional Economist détaille comment le groupe de réflexion a présenté une refonte axée sur le relèvement du taux nominal de la GST à 15 %, rapprochant ce prélèvement des normes observées dans d'autres économies développées.

Le cœur de la critique du groupe de réflexion repose sur la divergence entre les obligations de dépenses des États et leurs sources de recettes autonomes. Alors que les gouvernements des États assument la responsabilité opérationnelle directe de secteurs coûteux et soumis à une forte inflation — principalement les hôpitaux publics, l'enseignement primaire et secondaire, les forces de police ainsi que les réseaux routiers et ferroviaires régionaux —, leurs leviers fiscaux propres restent limités, pour l'essentiel cantonnés aux taxes sur les salaires, aux droits de mutation sur les transactions immobilières, aux impôts fonciers et aux immatriculations de véhicules automobiles.

La GST avait été expressément conçue pour remédier à ce déséquilibre budgétaire vertical. Toutefois, le Grattan Institute a observé que la contribution relative de cette taxe s'est progressivement affaiblie. La consommation des ménages s'étant réorientée vers des secteurs exonérés, comme la santé, l'éducation et les abonnements numériques internationaux, le rendement fiscal s'est contracté par rapport à l'activité économique nationale globale. Conjugués à des charges d'intérêts nettement plus élevées sur la dette accumulée au fil de programmes d'infrastructures successifs, les trésors des États sont confrontés à des déficits structurels que les flux de recettes existants à l'échelle étatique ne peuvent combler sans fausser la croissance économique.

## Pourquoi c'est important

Un ajustement du taux de la GST constituerait le tournant le plus lourd de conséquences dans la politique macroéconomique australienne depuis l'introduction de cette taxe il y a un quart de siècle. Pour les consommateurs au quotidien, le passage d'un taux de 10 % à 15 % exercerait une pression immédiate à la hausse sur les prix de détail de millions de biens et services commerciaux, pesant directement sur le budget des ménages déjà éprouvés par un coût de la vie élevé et des conditions monétaires restrictives.

Dans la mesure où les taxes sur la valeur ajoutée et la consommation absorbent une part plus importante du revenu disponible des ménages à revenus faibles et intermédiaires que de celui des ménages fortunés, toute augmentation non compensée de la GST est fondamentalement régressive. Si elle était mise en œuvre, une telle mesure exigerait un plan massif de plusieurs milliards de dollars prévoyant des allègements ciblés de l'impôt sur le revenu, des ajustements de l'indexation des pensions et une hausse des prestations sociales pour éviter que les ménages les plus modestes ne basculent davantage dans la précarité.

D'un point de vue macroéconomique, toutefois, les économistes de la fiscalité considèrent fréquemment que les taxes sur la consommation sont nettement moins préjudiciables à la productivité et à l'investissement que l'impôt sur les sociétés ou l'impôt progressif sur le revenu des personnes physiques. Le budget fédéral australien demeure lourdement tributaire des recettes de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, une vulnérabilité accentuée par la progression à froid (« bracket creep ») qui pénalise la participation au marché du travail. Un rendement accru de la GST, s'il est canalisé de manière appropriée, pourrait permettre aux gouvernements des États de supprimer progressivement des taxes sur les transactions hautement volatiles et économiquement néfastes — tout particulièrement le droit de timbre sur l'immobilier, qui freine la mobilité résidentielle et contraint l'offre nationale de logements. De plus, une assiette élargie de la GST procurerait aux trésors des États la marge de manœuvre budgétaire requise pour préserver des systèmes hospitaliers soumis aux pressions du vieillissement démographique, sans devoir solliciter continuellement des plans de sauvetage d'urgence discrétionnaires de la part du Commonwealth.

## Contexte

La Goods and Services Tax australienne est entrée en vigueur le 1er juillet 2000 sous le gouvernement de coalition du Premier ministre John Howard, établie par le A New Tax System (Goods and Services Tax) Act 1999. Cette taxe a remplacé un système complexe et inefficace de taxes sur les ventes en gros et aboli une série de droits secondaires perçus par les États, en instaurant un prélèvement forfaitaire de 10 % sur la plupart des biens, services et autres éléments de consommation.

Pour faire adopter la loi au Sénat australien, le gouvernement Howard avait conclu un accord avec les Australian Democrats prévoyant d'importantes exonérations de l'assiette fiscale. En particulier, les produits alimentaires frais de base, les fournitures médicales, les prestations hospitalières, la scolarité, les frais universitaires, la garde d'enfants et les services d'eau ont été exclus du champ d'application. En 2000, ces catégories exonérées représentaient une fraction modérée de la dépense des consommateurs. Durant les deux décennies et demie qui ont suivi, cependant, les dépenses de santé, de services spécialisés et d'éducation ont progressé bien plus rapidement que les achats de consommation discrétionnaires de biens de détail taxés. Conséquence inévitable, les recettes de la GST sont passées d'environ 3,8 % du produit intérieur brut au milieu des années 2000 à environ 3,2 % ces dernières années.

L'architecture administrative de la GST est encadrée par l'Intergovernmental Agreement on Federal Financial Relations. Dans ce cadre, l'Australian Taxation Office collecte les recettes au nom des États, et l'intégralité des recettes nettes est redistribuée aux États et territoires. Les dotations sont calculées selon les principes de péréquation financière horizontale sous la supervision de la Commonwealth Grants Commission, un organisme indépendant chargé de veiller à ce que chaque entité dispose de la capacité financière nécessaire pour offrir des services publics d'un niveau équivalent.

En 2018, le gouvernement fédéral a modifié cette formule de répartition en inscrivant dans la loi un plancher minimal pour garantir qu'aucun État ne reçoive moins de 70 cents — seuil porté par la suite à 75 cents — pour chaque dollar de GST généré sur son territoire, assorti de versements transitoires fédéraux temporaires connus sous le nom de garantie « no-worse-off ». Alors que ces accords de garantie approchent de leur date d'expiration prévue, les budgets des États risquent de subir un brutal contrecoup financier, en particulier dans les États très peuplés comme Victoria et New South Wales, où le poids de la dette consacrée aux infrastructures a atteint des niveaux historiques.

À l'échelle internationale, le taux de 10 % en Australie se situe nettement en dessous de celui des économies comparables. La moyenne des pays membres de l'Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) s'établit à environ 19 %. Des voisins régionaux comme New Zealand appliquent une GST uniforme de 15 % sans pratiquement aucune exonération, tandis que United Kingdom et une grande partie de l'Union européenne appliquent des taxes sur la valeur ajoutée au taux normal de 20 % ou plus.

## Réactions

Les propositions visant à augmenter la GST se heurtent traditionnellement à une vive opposition sur l'ensemble de l'échiquier politique australien, et le plan du Grattan Institute s'inscrit dans un paysage décisionnel hautement sensible. Bien qu'aucune déclaration ministérielle officielle traitant directement du dernier rapport du think tank n'ait encore été publiée, les blocages politiques entourant une réforme de la GST sont structurellement ancrés.

Les gouvernements fédéraux des deux grands partis ont historiquement appréhendé toute modification de la GST comme un risque électoral majeur. L'Australian Labor Party fédéral maintient une position de longue date contre toute hausse du taux de la GST ou tout élargissement de son assiette aux produits de première nécessité, en mettant en avant l'impact disproportionné pour les ménages à faibles revenus. La Coalition, bien qu'historiquement plus ouverte aux débats sur la fiscalité de la consommation, s'est également abstenue de soutenir une augmentation du taux nominal depuis son retour dans l'opposition en 2022, invoquant la grande sensibilité des électeurs au coût de la vie.

À l'échelon des États, les réactions des trésoriers sont traditionnellement divisées. Les ministères des Finances confrontés à de lourdes dettes d'infrastructure et à des déficits d'exploitation, comme Victoria et New South Wales, ont périodiquement exprimé leur ouverture à de vastes remaniements fiscaux, à condition que la réforme s'accompagne de la suppression d'autres taxes ou de garanties de compensation formelles. En revanche, les États plus petits et les juridictions riches en ressources naturelles demeurent méfiants envers tout processus de réforme susceptible de rouvrir des querelles sur la répartition de l'enveloppe nationale.

Les organisations non gouvernementales devraient mobiliser des arguments familiers. Les faîtières de l'action sociale, notamment l'Australian Council of Social Service (ACOSS), rejettent habituellement toute hausse des taxes sur la consommation, à moins que des dispositifs de compensation stricts et intégralement indexés ne soient gravés dans la loi de manière permanente. Les lobbies patronaux, comme le Business Council of Australia, ont pour leur part déjà plaidé en faveur d'un élargissement de l'assiette des taxes sur la consommation, à condition que les gains qui en résultent soient directement répercutés sous la forme de baisses des taux marginaux d'imposition des sociétés et des particuliers.

## Ce que l'on ignore encore

Certains aspects techniques et stratégiques cruciaux de la proposition complète du Grattan Institute ne sont pas précisés dans les comptes rendus disponibles. Plus précisément, les éléments publiés n'indiquent pas si le think tank préconise une simple hausse du taux de 10 % à 15 % en conservant les exonérations actuelles, ou s'il recommande simultanément d'élargir l'assiette pour y intégrer des catégories jusqu'alors sanctuarisées comme les produits alimentaires de première nécessité, les services de santé et l'éducation.

Par ailleurs, l'architecture exacte des mécanismes d'ajustement du filet de sécurité sociale avancés par Grattan n'a pas été détaillée. Le montant en milliards de dollars qu'il conviendrait de prélever sur les nouvelles recettes brutes pour financer des baisses d'impôt sur le revenu et des revalorisations de pensions reste indéterminé, ce qui influe directement sur le montant net des recettes qui abonderaient réellement les budgets des États.

Enfin, le parcours politique de cette proposition demeure indéfini. En vertu des conventions statutaires actuelles, toute modification de la GST requiert l'accord unanime des gouvernements des six États, des ministres en chef des deux territoires, ainsi qu'une majorité à la House of Representatives et au Senate. La question de savoir si le think tank formule un mécanisme permettant de contourner cette paralysie institutionnelle ou s'il mise sur la tenue d'un sommet fédéral de concertation n'a pas été précisée.

## À surveiller

Le sort de la proposition de Grattan dépendra largement du calendrier formel des rencontres ministérielles entre le fédéral et les États. Le principal cadre de dialogue budgétaire structurel est le Council on Federal Financial Relations (CFFR), qui réunit le Treasurer fédéral et l'ensemble des trésoriers des États et territoires. Tout signe d'une volonté des dirigeants des États d'inscrire une réforme à long terme de la GST à l'ordre du jour du CFFR traduirait une rare rupture avec la prudence politique historique.

Les prochaines actualisations des budgets fédéral et des États constitueront également des étapes décisives. Alors que les agences de notation financière examinent de près les bilans des États et que le coût du service des emprunts d'infrastructure continue de grimper, les trésors des États subiront une pression croissante pour trouver de nouvelles sources de financement hors endettement. De plus, l'expiration prévue fin 2026 de la garantie de financement « no-worse-off » accordée par le Commonwealth sur les dotations de la GST constitue une date butoir législative stricte, contraignant Canberra et les États à des négociations qui pourraient amorcer des discussions plus vastes sur l'ensemble du système fiscal national.

Cet article s'appuie sur des informations et analyses initialement publiées par Unconventional Economist.