TotalEnergies insta a Sudáfrica a reformar el marco de apelaciones de petróleo y gas

CAPE TOWN — TotalEnergies Exploration and Production South Africa ha pedido al gobierno sudafricano que reforme su arquitectura regulatoria y resuelva las persistentes demoras en las apelaciones administrativas que, según advierte la compañía multienergética francesa, están obstaculizando las inversiones en el sector upstream de petróleo y gas. Durante un panel en la conferencia African Energy Week en Cape Town, los representantes de la empresa enfatizaron que las prolongadas disputas legales y los mecanismos redundantes de apelación generan una grave incertidumbre comercial, poniendo en riesgo el despliegue de capital en la exploración en aguas profundas frente a la costa sur de África.

## Hechos clave

- TotalEnergies Exploration and Production South Africa hizo un llamamiento formal para la intervención estatal con el fin de agilizar las licencias energéticas upstream y los mecanismos de resolución de disputas durante African Energy Week. - Los operadores de upstream en Sudáfrica enfrentan continuos desafíos legales y apelaciones administrativas bajo la Section 43 de la National Environmental Management Act, que con frecuencia suspenden o retrasan actividades de exploración aprobadas. - El panorama legislativo de Sudáfrica atraviesa una transición con el marco de la Upstream Petroleum Resources Development, diseñado para separar los hidrocarburos de la histórica legislación minera. - TotalEnergies anunció previamente decisiones para revisar y abandonar determinadas áreas offshore, incluido el destacado desarrollo de Block 11B/12B, citando obstáculos comerciales, complejidad regulatoria y limitaciones del mercado interno de gas. - Grupos ambientalistas y de defensa ciudadana continúan recurriendo a revisiones judiciales ante el High Court y apelaciones ministeriales para oponerse a las prospecciones sísmicas offshore y a las perforaciones exploratorias en las zonas económicas exclusivas marítimas de Sudáfrica.

## Qué sucedió

Durante un panel de debate temático en African Energy Week, la dirección de TotalEnergies Exploration and Production South Africa envió un mensaje directo a los funcionarios públicos: la actual maquinaria regulatoria que rige las aprobaciones ambientales y las apelaciones administrativas ya no es viable para la exploración offshore intensiva en capital, según la información publicada por Irma Venter.

La empresa sostuvo que, si bien el rigor regulatorio es necesario, el sistema actual permite que las apelaciones administrativas congelen las autorizaciones de exploración de forma indefinida, impidiendo que los operadores cumplan con ajustadas ventanas contractuales y estacionales de perforación. En la exploración offshore, las plataformas especializadas de perforación en aguas profundas y los buques de exploración sísmica deben contratarse con meses o años de antelación a tarifas que a menudo superan varios cientos de miles de dólares diarios. Cuando las aprobaciones otorgadas por el Department of Mineral Resources and Energy o el Department of Forestry, Fisheries and the Environment se ven sometidas a continuas apelaciones, los cronogramas operativos colapsan.

TotalEnergies subrayó que, sin una intervención legislativa clara para acortar los plazos, brindar certeza procesal y establecer mecanismos legales predecibles para resolver objeciones ambientales, la inversión extranjera directa migrará hacia jurisdicciones con mayor seguridad jurídica en el continente africano y a nivel global.

## Por qué es importante

El llamamiento a la reforma administrativa apunta directamente al núcleo de la seguridad energética a largo plazo y la trayectoria industrial de Sudáfrica. El país sigue dependiendo abrumadoramente de envejecidas centrales eléctricas a carbón operadas por la empresa pública Eskom, junto con el gas natural importado de Mozambique a través del gasoducto Rompco. Con Sasol previendo una marcada disminución del suministro de gas mozambiqueño procedente de los yacimientos de Pande y Temane antes de que finalice la década, Sudáfrica se enfrenta a un inminente desabastecimiento de gas a nivel interno que amenaza a los fabricantes industriales de Gauteng, KwaZulu-Natal y Mpumalanga.

Los planificadores económicos han planteado el desarrollo de reservas nacionales de gas como un puente de transición fundamental para respaldar los insumos industriales y proporcionar generación eléctrica flexible que equilibre la intermitencia de las energías renovables. Sin embargo, si los programas de exploración quedan atrapados en un limbo administrativo perpetuo, la extracción comercial seguirá estando a años de distancia. Para la economía en general, el bloqueo retrasa la posible recaudación de regalías, la construcción de infraestructura, la utilización de puertos y el empleo técnico local. Por el contrario, las compañías petroleras internacionales que operan con presupuestos de capital disciplinados están demostrando cada vez más que no esperarán indefinidamente a que haya claridad regulatoria en Sudáfrica cuando cuencas cercanas, como la Orange Basin offshore de Namibia, ofrecen vías de obtención de permisos más rápidas y una geología igualmente prometedora.

## Contexto

El régimen regulatorio upstream de Sudáfrica ha estado históricamente regido por la Mineral and Petroleum Resources Development Act (MPRDA) de 2002. Durante años, los operadores petroleros se quejaron de que tratar la exploración de petróleo y gas bajo el mismo régimen legal que la minería de carbón a cielo abierto o la de oro en roca dura ignoraba las diferentes realidades operativas, los perfiles de riesgo y la intensidad de capital de la perforación offshore. En respuesta, las autoridades redactaron el proyecto de ley Upstream Petroleum Resources Development (UPRD) Bill, destinado a establecer un marco legal independiente para los hidrocarburos, clarificar los derechos de participación estatal a través de la compañía petrolera nacional PetroSA y establecer procedimientos de concesión de licencias predecibles.

A pesar de este avance legislativo, las autorizaciones ambientales permanecen ancladas en la National Environmental Management Act (NEMA) de 1998 y la Promotion of Administrative Justice Act (PAJA) de 2000. En virtud de la Section 43 de la NEMA, cualquier parte afectada puede presentar una apelación administrativa contra una autorización ambiental directamente ante el Minister of Forestry, Fisheries and the Environment. Aunque una apelación no siempre suspende automáticamente una autorización en función de revisiones regulatorias específicas, en la práctica con frecuencia paraliza las operaciones mientras las revisiones ministeriales se prolongan durante meses.

Si se desestima una apelación ministerial, las coaliciones de la sociedad civil y las comunidades de pesca a pequeña escala suelen llevar el asunto ante el High Court bajo la PAJA para su revisión judicial. Esta dinámica quedó demostrada de forma dramática a finales de 2021 y en 2022, cuando las impugnaciones legales presentadas por comunidades costeras y organizaciones no gubernamentales lograron frenar el estudio sísmico tridimensional de Shell a lo largo de la Wild Coast. Los tribunales dictaminaron que la consulta pública había presentado fallas de procedimiento y había sido culturalmente inadecuada. TotalEnergies experimentó fricciones similares con respecto a su programa de exploración de Block 5/6/7 frente a la costa suroeste, donde grupos ecologistas interpusieron apelaciones formales impugnando la autorización ambiental del gobierno.

Las frustraciones por las demoras regulatorias y las complejas dinámicas comerciales culminaron a mediados de 2024, cuando TotalEnergies anunció su intención de abandonar Block 11B/12B, situado en la Outeniqua Basin a unos 175 kilómetros de la costa sur de Sudáfrica. El bloque había arrojado importantes descubrimientos de gas y condensado en los prospectos Brulpadda y Luiperd en 2019 y 2020. Sin embargo, las prolongadas negociaciones sobre los precios del gas, los acuerdos de compra de infraestructura con la refinería estatal de gas a líquidos en Mossel Bay y la carga regulatoria contribuyeron a la decisión del consorcio de renunciar a su participación operativa.

## Reacciones

Aunque funcionarios estatales en African Energy Week reiteraron el compromiso de Sudáfrica de crear un clima propicio para el desarrollo de upstream, el Department of Mineral Resources and Energy se enfrenta a una resistencia estructural por parte de organizaciones cívicas que consideran que la exploración de petróleo y gas es fundamentalmente incompatible con los compromisos climáticos del país bajo el Paris Agreement.

Organizaciones de justicia ambiental, entre ellas The Green Connection, Natural Justice y groundWork, han sostenido constantemente que los procesos de apelación y revisión judicial son controles constitucionales vitales contra el exceso de poder ejecutivo y las evaluaciones ecológicas deficientes. Representantes de la sociedad civil sostienen que los intentos de truncar la participación pública o restringir las vías de apelación socavan el derecho constitucional a un medio ambiente que no sea perjudicial para la salud o el bienestar. Estos grupos afirman que las comunidades que dependen de la pesca artesanal en pequeña escala y del turismo costero asumen los principales riesgos ecológicos y económicos de las operaciones de perforación offshore.

Se espera que las autoridades gubernamentales, incluida la Petroleum Agency of South Africa (PASA), aborden las inquietudes de la industria durante las audiencias en curso del comité de cartera y las fases de implementación de la nueva legislación sobre hidrocarburos. Las respuestas oficiales requerirán equilibrar los mandatos constitucionales de consulta pública con el objetivo del Department of Mineral Resources and Energy de monetizar los recursos nacionales.

## Lo que aún se desconoce

Varios parámetros clave de política siguen siendo inciertos. La información de la conferencia no especifica los mecanismos legislativos exactos que propone TotalEnergies para acortar los plazos de apelación. Sigue sin estar claro si la compañía busca plazos legales estrictos para los fallos sobre apelaciones ministeriales, exenciones para actividades de exploración específicas o un tribunal administrativo especializado dedicado a disputas energéticas.

Además, todavía no hay indicios públicos de si el Ministry of Forestry, Fisheries and the Environment está dispuesto a modificar las regulaciones de apelación de la NEMA para adaptarse a las restricciones de cronograma del sector energético. Por último, sigue sin confirmarse de qué manera TotalEnergies equilibrará su cartera de exploración restante en Sudáfrica —incluidas las áreas en aguas profundas en la Orange Basin cerca de la frontera marítima con Namibia— frente a sus compromisos de capital en los descubrimientos de la vecina Namibia, donde la compañía aceleró recientemente la evaluación del yacimiento petrolífero Venus.

## Qué observar

La trayectoria del sector upstream de Sudáfrica estará determinada por tres acontecimientos distintos a lo largo de los próximos doce a dieciocho meses. En primer lugar, los analistas del mercado deberán observar la promulgación e implementación definitivas de la Upstream Petroleum Resources Development Act, examinando específicamente las normativas complementarias que regulan los plazos de concesión de licencias y las aprobaciones interdepartamentales.

En segundo lugar, el resultado de los casos de revisión judicial pendientes en el High Court y la Supreme Court of Appeal sobre permisos de exploración offshore sentará precedentes legales respecto al estándar exigido de consulta pública. Si el poder judicial fija umbrales consultivos más elevados sin plazos legales claros, es probable que las demoras administrativas persistan.

En tercer lugar, los observadores del sector vigilarán si otras supermajors internacionales siguen el ejemplo de TotalEnergies a la hora de presionar públicamente a favor de reformas o si optan por desinvertir discretamente en las áreas sudafricanas. Las próximas rondas de licitaciones administradas por la PASA servirán como barómetro definitivo de si los cuellos de botella regulatorios han frenado de manera decisiva el apetito de los inversores institucionales por el potencial de hidrocarburos offshore de Sudáfrica.

Este artículo se basa en información publicada por Irma Venter.