Brecha na proibição de carvão no exterior da China permite que financiamento privado se expanda no Sudeste Asiático

Cinco anos após o presidente chinês Xi Jinping ter se comprometido perante a Assembleia Geral das Nações Unidas a encerrar a construção de novas usinas térmicas a carvão no exterior, a China cumpriu em grande parte o compromisso relativo à assistência ao desenvolvimento dirigida pelo Estado e ao financiamento por bancos públicos. No entanto, brechas regulatórias, fluxos de capital privado e instalações de energia industrial de autoatendimento continuam a impulsionar a expansão do carvão no Sudeste Asiático, de acordo com reportagens do SECTIONS e da Associated Press. Enquanto os principais bancos de políticas públicas retiraram fundos de projetos de serviços públicos entre Estados, empresas privadas chinesas e joint ventures estão financiando usinas a carvão fora da rede para abastecer a indústria pesada, especialmente polos de processamento de níquel na Indonésia e complexos de manufatura no Vietnã. A persistência desses desenvolvimentos destaca o desafio de desvincular o crescimento industrial regional dos combustíveis fósseis, mesmo quando governos soberanos se comprometem a fazer a transição para fontes de energia renovável.

## Fatos principais - O presidente chinês Xi Jinping anunciou uma proibição formal ao apoio a novos projetos de usinas térmicas a carvão no exterior durante seu discurso na Assembleia Geral das Nações Unidas em setembro de 2021. - Instituições financeiras apoiadas pelo Estado, incluindo o China Development Bank e o Export-Import Bank of China, suspenderam em grande parte os empréstimos públicos para desenvolvimentos de energia a carvão em escala de serviços públicos no exterior após o anúncio. - Investimentos privados chineses e joint ventures corporativas continuaram a financiar usinas a carvão cativas — estações de energia fora da rede projetadas exclusivamente para atender instalações industriais, como fundições de níquel e parques industriais. - Nações do Sudeste Asiático, mais notadamente a Indonésia e o Vietnã, registraram um crescimento contínuo na geração de energia a carvão impulsionado pelo aumento das demandas de eletricidade industrial e pelos requisitos de processamento industrial. - Múltiplos projetos de serviços públicos planejados foram cancelados ou renegociados pós-2021, contudo projetos legados aprovados antes do anúncio da política e usinas cativas financiadas privatamente foram isentos da proibição de financiamento estatal.

## O que aconteceu Após o anúncio do presidente Xi Jinping em 2021 na Assembleia Geral das Nações Unidas, a China implementou restrições imediatas ao financiamento estatal para a geração de energia a carvão no exterior. Bancos de desenvolvimento e empresas estatais de energia interromperam novas garantias de empréstimos e compromissos de capital para usinas convencionais a carvão conectadas à rede na Ásia, África e Leste Europeu. Dezenas de usinas de energia em escala de serviços públicos propostas que estavam em fases preliminares de planejamento foram oficialmente canceladas ou convertidas em propostas solares e eólicas sob o guarda-chuva da Belt and Road Initiative da China.

No entanto, relatórios detalhados de campo e rastreamento financeiro do SECTIONS revelam que a promessa diplomática deixou isenções estruturais críticas sem solução. A lacuna mais significativa envolve usinas de energia "cativas" — instalações construídas por corporações privadas ou empreendimentos industriais especializados para fornecer eletricidade diretamente a operações industriais específicas, em vez de alimentar redes elétricas nacionais. Em nações ricas em recursos como a Indonésia, empresas de mineração e processadores de metais chineses investiram pesadamente em geradores a carvão para abastecer fundições de níquel, alumínio e aço inoxidável com alto consumo de energia localizadas em parques industriais remotos. Como esses desenvolvimentos são classificados como despesas de capital industrial em vez de infraestrutura de serviços públicos, eles frequentemente contornam as restrições estatais que regem o financiamento público de desenvolvimento.

Além disso, empresas privadas chinesas de engenharia, fabricantes de equipamentos e fundos de private equity continuaram a fornecer equipamentos, subcontratos e capital privado para projetos de energia em países como o Vietnã e a Indonésia. Em alguns casos, as estruturas financeiras foram reconfiguradas para direcionar o capital por meio de intermediários privados ou subsidiárias offshore, permitindo que os desenvolvedores mantivessem os cronogramas de construção de instalações cujos contratos foram firmados antes do limite da política do final de 2021. Como resultado, embora o financiamento bilateral público chinês para projetos de carvão no exterior tenha efetivamente cessado, o envolvimento corporativo chinês e o fornecimento de equipamentos continuam a sustentar a expansão dos combustíveis fósseis em mercados de alta demanda do Sudeste Asiático.

## Por que isso importa A persistente expansão da energia a carvão cativa no Sudeste Asiático expõe uma fricção fundamental entre as metas globais de mitigação climática e as cadeias de suprimentos industriais que sustentam a transição para a energia limpa. A Indonésia emergiu como o centro global para a mineração e refino de níquel, um componente vital na produção de baterias de íon de lítio para veículos elétricos e sistemas de armazenamento de energia renovável. Quando as instalações de processamento dependem de usinas térmicas a carvão dedicadas para converter o minério bruto em níquel próprio para baterias, a intensidade de carbono da cadeia de suprimentos de veículos elétricos resultante aumenta substancialmente. Essa dinâmica cria um paradoxo ambiental onde a infraestrutura necessária para apoiar a descarbonização em economias desenvolvidas é alimentada por fontes de energia de alta emissão em nações em desenvolvimento.

Do ponto de vista de mercado e regulatório, a continuação da capacidade de carvão fora da rede ameaça minar esforços internacionais mais amplos para financiar transições energéticas em economias emergentes. Estruturas de financiamento internacional, como a Just Energy Transition Partnerships (JETP) estabelecida por doadores ocidentais para a Indonésia e o Vietnã, visam fornecer dezenas de bilhões de dólares em empréstimos e subsídios para acelerar a eliminação progressiva da eletricidade a carvão. No entanto, os acordos da JETP atendem predominantemente a usinas de serviços públicos conectadas à rede gerenciadas por empresas estatais de energia. Ao operar fora da governança da rede, as usinas cativas privadas correm o risco de anular as reduções de carbono alcançadas por meio de desativações de serviços públicos, complicando a contabilidade de emissões regionais e atrasando as metas nacionais de emissões líquidas zero.

## O contexto Por mais de uma década antes de 2021, a China foi a maior financiadora pública do mundo de geração de energia a carvão no exterior. Por meio de credores governamentais apoiados pelo Estado, incluindo o China Development Bank e o Export-Import Bank of China, bem como empresas estatais envolvidas na Belt and Road Initiative lançada em 2013, o capital chinês apoiou centenas de desenvolvimentos de usinas de energia na Ásia, África e América do Sul. Esses projetos de infraestrutura forneceram eletricidade de carga de base acessível a economias em expansão, mas atraíram crescentes críticas internacionais de organizações ambientalistas e negociadores climáticos devido às suas emissões de gases de efeito estufa consolidadas a longo prazo.

O cenário político mudou em setembro de 2021, quando o presidente Xi Jinping anunciou durante seu discurso virtual na 76ª Sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas que a China intensificaria o apoio à energia verde e de baixo carbono em países em desenvolvimento e não construiria novos projetos de energia a carvão no exterior. A diretiva marcou um marco importante na diplomacia climática global, alinhando a China com as principais economias do G7 que haviam se comprometido anteriormente a encerrar o financiamento público de exportação para energia a carvão sem mitigação.

Após o anúncio, ministérios chineses e agências reguladoras estatais emitiram diretrizes de implementação orientando as instituições financeiras a se absterem de celebrar novos contratos de empréstimo para a geração de eletricidade a carvão no exterior. Gigantes estatais da engenharia começaram a mudar seus portfólios internacionais para instalações solares fotovoltaicas em escala de serviços públicos, eólica terrestre e hidrelétricas. Apesar dessas ordens executivas, as definições regulatórias usadas por Pequim focavam primariamente na infraestrutura de serviços públicos financiada por empréstimos estatais dirigidos. O arcabouço não proibia explicitamente investimentos privados de capital comercial, instalações industriais de energia fora da rede ou contratos de exportação de equipamentos executados por fabricantes chineses independentes.

Ao mesmo tempo, as políticas energéticas nacionais dos países receptores criaram fortes incentivos para a dependência contínua do carvão. A Indonésia, detentora das maiores reservas de níquel do mundo, decretou proibições de exportação de minérios em 2020 para forçar empresas mineradoras estrangeiras a construir instalações de processamento domésticas. Para abastecer rapidamente esses polos de processamento com alto consumo de energia em regiões sem infraestrutura de rede elétrica estabelecida, os desenvolvedores construíram usinas térmicas cativas a carvão como a fonte de energia mais rentável e confiável disponível. Da mesma forma, o Vietnã experimentou um rápido crescimento da manufatura industrial que sobrecarregou a capacidade da rede nacional, levando a uma dependência contínua dos ativos térmicos existentes para evitar interrupções no fornecimento.

## Reações Grupos de defesa do meio ambiente e analistas de energia reconheceram o sucesso da China em restringir o financiamento de bancos públicos para redes elétricas estrangeiras, enfatizando a necessidade urgente de combater as brechas privadas e fora da rede. Organizações de pesquisa climática apontaram que, embora os arcabouços oficiais de política verde tenham reformulado as atividades dos principais bancos estatais, a falta de regulamentações vinculantes sobre usinas industriais privadas fora da rede ameaça minar a liderança climática internacional da China.

Autoridades governamentais regionais no Sudeste Asiático expressaram respostas complexas, equilibrando os imperativos de desenvolvimento econômico nacional contra compromissos internacionais de descarbonização. Autoridades em Jacarta e Hanói defenderam a necessidade de manter fornecimentos de energia confiáveis para abastecer a indústria pesada e preservar a estabilidade econômica, argumentando que a rápida industrialização exige energia de carga de base de baixo custo até que alternativas renováveis acessíveis em escala de serviços públicos e interconexões de rede estejam totalmente operacionais. Enquanto isso, diplomadas climáticos internacionais envolvidos na negociação de Parcerias para a Transição Energética Justa multilaterais instaram tanto as autoridades chinesas quanto as nações receptoras a estender os mandatos de eliminação progressiva e os requisitos de transparência aos produtores industriais de energia fora da rede.

## O que ainda não sabemos Incertezas operacionais e regulatórias significativas permanecem em relação à capacidade total e à trajetória futura de instalações de carvão fora da rede no Sudeste Asiático. A divulgação pública sobre usinas industriais cativas é frequentemente limitada por dados corporativos proprietários, tornando difícil para analistas independentes determinar a capacidade exata em megawatts atualmente em operação ou em construção em corredores industriais remotos. Permanece incerto se os órgãos reguladores chineses emitirão regras administrativas atualizadas e mais rígidas que estendam explicitamente a proibição no exterior de 2021 para cobrir investimentos privados de capital comercial e ativos industriais fora da rede.

Além disso, os mecanismos precisos pelos quais as nações receptoras reconciliarão usinas cativas com suas metas nacionais de neutralidade de carbono permanecem indefinidos. Persistem dúvidas sobre se programas internacionais de financiamento climático, como a Just Energy Transition Partnerships, eventualmente alocarão capital para compensar operadores privados pela aposentadoria precoce da capacidade cativa a carvão, ou se governos regionais imporão prazos obrigatórios de eliminação progressiva em polos de processamento industrial pesado sem assistência financeira externa.

## O que acompanhar Vários indicadores políticos importantes e fóruns internacionais determinarão como a questão do financiamento de carvão no exterior evoluirá. Analistas acompanharão de perto as próximas Conferências das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (cúpulas da COP) em busca de compromissos bilaterais atualizados e potenciais esclarecimentos políticos de delegações diplomáticas chinesas em relação às emissões industriais no exterior.

Domesticamente, observadores buscarão avisos administrativos prospectivos da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma da China (NDRC) e do Ministério do Comércio (MOFCOM) que possam restringir empresas domésticas de fornecer máquinas ou capital privado para instalações estrangeiras cativas de combustíveis fósseis. No Sudeste Asiático, os principais desenvolvimentos a serem acompanhados incluem a publicação de planos diretores nacionais de energia atualizados na Indonésia e no Vietnã, que indicarão se os governos anfitriões pretendem integrar a energia industrial fora da rede em sistemas nacionais de teto de emissões ou mandar a conversão de instalações cativas a carvão para hidrogênio verde, biomassa ou fontes de energia renovável nos próximos anos.

Este relatório é baseado na cobertura e nas investigações conduzidas pelo SECTIONS e pela Associated Press.