Un vacío legal en la prohibición de China al carbón en el extranjero permite la expansión del financiamiento privado en el Sudeste Asiático

Cinco años después de que el presidente chino, Xi Jinping, prometiera ante la Asamblea General de las Naciones Unidas poner fin a la construcción de nuevas plantas de energía de carbón en el extranjero, China ha cumplido en gran medida el compromiso relativo a la asistencia al desarrollo dirigida por el Estado y el financiamiento de la banca pública. Sin embargo, los vacíos regulatorios, los flujos de capital privado y las instalaciones eléctricas industriales autoconstruidas continúan impulsando la expansión del carbón en el Sudeste Asiático, según informan SECTIONS y la Associated Press. Mientras que los principales bancos públicos de fomento han retirado los fondos de los proyectos de servicios públicos entre Estados, las empresas privadas chinas y las empresas conjuntas están financiando plantas de carbón aisladas de la red para abastecer a la industria pesada, en particular a los centros de procesamiento de níquel en Indonesia y a los complejos manufactureros en Vietnam. La persistencia de estos proyectos pone de manifiesto el desafío de desvincular el crecimiento industrial regional de los combustibles fósiles, aun cuando los gobiernos soberanos prometen hacer la transición hacia fuentes de energía renovable.

## Key facts - El presidente chino, Xi Jinping, anunció una prohibición formal al apoyo de nuevos proyectos de energía a carbón en el extranjero durante su discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2021. - Las instituciones financieras respaldadas por el Estado, incluidos el China Development Bank y el Export-Import Bank of China, suspendieron en gran medida los préstamos públicos para proyectos de energía a carbón a gran escala en el extranjero tras el anuncio. - Las inversiones privadas chinas y las empresas conjuntas corporativas han continuado financiando plantas de carbón cautivas, centrales eléctricas aisladas de la red diseñadas exclusivamente para abastecer a instalaciones industriales como fundiciones de níquel y parques industriales. - Las naciones del Sudeste Asiático, muy especialmente Indonesia y Vietnam, han experimentado un crecimiento continuo en la generación de energía a carbón, impulsado por las crecientes demandas industriales de electricidad y los requisitos de procesamiento industrial. - Múltiples proyectos de servicios públicos planificados fueron cancelados o renegociados después de 2021; sin embargo, los proyectos heredados aprobados antes del anuncio de la medida y las plantas cautivas financiadas con fondos privados quedaron exentos de la prohibición del financiamiento estatal.

## What happened Tras el anuncio de 2021 del presidente Xi Jinping en la Asamblea General de las Naciones Unidas, China aplicó restricciones inmediatas al financiamiento dirigido por el Estado para la generación de energía a carbón en el extranjero. Los bancos de fomento y las empresas eléctricas estatales detuvieron las nuevas garantías de préstamos y los compromisos de capital para plantas convencionales de carbón conectadas a la red en Asia, África y Europa del Este. Decenas de centrales eléctricas a gran escala propuestas que se encontraban en fases preliminares de planificación fueron canceladas oficialmente o convertidas en propuestas solares y eólicas bajo el marco de la Belt and Road Initiative de China.

Sin embargo, informes detallados sobre el terreno y el seguimiento financiero realizado por SECTIONS revelan que el compromiso diplomático dejó sin abordar exenciones estructurales críticas. La brecha más significativa involucra a las plantas de energía "cautivas": instalaciones construidas por corporaciones privadas o empresas industriales especializadas para suministrar electricidad directamente a operaciones industriales específicas en lugar de abastecer a las redes eléctricas nacionales. En naciones ricas en recursos como Indonesia, las empresas mineras y procesadoras de metales chinas han invertido fuertemente en generadores a carbón para alimentar fundiciones de níquel, aluminio y acero inoxidable de alto consumo energético ubicadas en parques industriales remotos. Debido a que estos proyectos se clasifican como gastos de capital industrial en lugar de infraestructura de servicios públicos, con frecuencia eluden las restricciones estatales que rigen el financiamiento público para el desarrollo.

Además, las empresas de ingeniería privadas chinas, los fabricantes de equipos y los fondos de capital privado han continuado suministrando maquinaria, subcontratos y capital privado a proyectos energéticos en países como Vietnam e Indonesia. En algunos casos, las estructuras financieras se reconfiguraron para canalizar capital a través de intermediarios privados o filiales extraterritoriales, lo que permitió a los desarrolladores mantener los calendarios de construcción de instalaciones cuyos contratos se ejecutaron antes del límite normativo de finales de 2021. Como resultado, si bien el financiamiento bilateral público chino para proyectos de carbón en el extranjero prácticamente ha cesado, la participación corporativa y el suministro de equipos chinos continúan sosteniendo la expansión de los combustibles fósiles en mercados de alta demanda del Sudeste Asiático.

## Why it matters La continua expansión de la energía de carbón cautiva en el Sudeste Asiático pone de manifiesto una fricción fundamental entre las metas globales de mitigación climática y las cadenas de suministro industrial que sustentan la transición hacia energías limpias. Indonesia se ha consolidado como el centro mundial de la minería y refinación de níquel, un componente vital en la producción de baterías de iones de litio para vehículos eléctricos y sistemas de almacenamiento de energía renovable. Cuando las instalaciones de procesamiento dependen de plantas de carbón dedicadas para convertir el mineral bruto en níquel apto para baterías, la intensidad de carbono de la cadena de suministro de vehículos eléctricos resultante aumenta sustancialmente. Esta dinámica crea una paradoja ambiental en la que la infraestructura necesaria para apoyar la descarbonización en las economías desarrolladas se alimenta de fuentes de energía de altas emisiones en las naciones en desarrollo.

Desde una perspectiva regulatoria y de mercado, la continuidad de la capacidad de carbón aislada de la red amenaza con socavar esfuerzos internacionales más amplios para financiar las transiciones energéticas en las economías emergentes. Los marcos de financiamiento internacional, como las Just Energy Transition Partnerships (JETP) establecidas por donantes occidentales para Indonesia y Vietnam, tienen como objetivo proporcionar decenas de miles de millones de dólares en préstamos y subvenciones para acelerar la eliminación gradual de la electricidad generada por carbón. Sin embargo, los acuerdos de las JETP se dirigen predominantemente a plantas de servicios públicos conectadas a la red y gestionadas por empresas eléctricas estatales. Al operar fuera de la gobernanza de la red, las centrales cautivas privadas corren el riesgo de contrarrestar las reducciones de carbono logradas mediante el retiro de servicios públicos, complicando la contabilidad regional de emisiones y retrasando los objetivos nacionales de cero emisiones netas.

## The background Durante más de una década antes de 2021, China fue el mayor financiador público del mundo de la generación de energía a carbón en el extranjero. A través de prestamistas de fomento respaldados por el Estado, incluidos el China Development Bank y el Export-Import Bank of China, así como de empresas estatales involucradas en la Belt and Road Initiative lanzada en 2013, el capital chino financió cientos de proyectos de plantas de energía en Asia, África y América del Sur. Estos proyectos de infraestructura proporcionaron a las economías en expansión electricidad de carga base asequible, pero suscitaron crecientes críticas internacionales de organizaciones ambientalistas y negociadores climáticos debido a sus emisiones de gases de efecto invernadero consolidadas a largo plazo.

El panorama político cambió en septiembre de 2021, cuando el presidente Xi Jinping anunció durante su intervención virtual en el 76.º periodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas que China intensificaría su apoyo a la energía verde y baja en carbono en los países en desarrollo y no construiría nuevos proyectos de energía a carbón en el extranjero. La directiva marcó un hito importante en la diplomacia climática global, alineando a China con las principales economías del G7 que se habían comprometido previamente a poner fin al financiamiento público de las exportaciones para la energía de carbón sin tecnologías de mitigación.

Tras el anuncio, los ministerios y los organismos reguladores estatales de China emitieron directrices de aplicación con las que ordenaban a las instituciones financieras abstenerse de suscribir nuevos contratos de préstamo para la generación de electricidad a carbón en el extranjero. Los gigantes de la ingeniería de propiedad estatal comenzaron a orientar sus carteras internacionales hacia instalaciones solares fotovoltaicas a gran escala, eólica terrestre e hidroeléctrica. A pesar de estas órdenes ejecutivas, las definiciones regulatorias utilizadas por Pekín se centraron principalmente en la infraestructura de servicios públicos financiada mediante préstamos de fomento dirigidos por el Estado. El marco no prohibió explícitamente las inversiones de capital comercial privado, las instalaciones eléctricas industriales aisladas de la red ni los contratos de exportación de maquinaria ejecutados por fabricantes chinos independientes.

Al mismo tiempo, las políticas energéticas nacionales de los países receptores crearon fuertes incentivos para mantener la dependencia del carbón. Indonesia, que posee las mayores reservas de níquel del mundo, promulgó en 2020 prohibiciones a la exportación de minerales para obligar a las empresas mineras extranjeras a construir instalaciones de procesamiento nacional. Para alimentar rápidamente estos centros de procesamiento de alto consumo energético en regiones sin infraestructura de red eléctrica establecida, los desarrolladores construyeron centrales de carbón cautivas como la fuente de energía más rentable y confiable disponible. De manera similar, Vietnam experimentó un rápido crecimiento de la manufactura industrial que tensionó la capacidad de la red nacional, lo que provocó una continua dependencia de los activos de energía térmica existentes para evitar interrupciones en el suministro.

## Reaction Grupos de defensa del medio ambiente y analistas energéticos han reconocido el éxito de China en la reducción del financiamiento de la banca pública para redes eléctricas extranjeras, al tiempo que enfatizan la necesidad urgente de abordar los vacíos legales privados y aislados de la red. Las organizaciones de investigación climática han señalado que, si bien los marcos de políticas verdes oficiales han reconfigurado las actividades de los principales bancos estatales, la falta de regulaciones vinculantes sobre las plantas industriales privadas aisladas de la red amenaza con socavar el liderazgo climático internacional de China.

Funcionarios gubernamentales regionales en el Sudeste Asiático han expresado respuestas complejas, equilibrando los imperativos del desarrollo económico nacional con los compromisos internacionales de descarbonización. Funcionarios en Jakarta y Hanoi han defendido la necesidad de mantener suministros de energía confiables para abastecer a la industria pesada y preservar la estabilidad económica, argumentando que la rápida industrialización requiere energía de carga base de bajo costo hasta que las alternativas renovables asequibles a gran escala y las interconexiones de red estén plenamente operativas. Mientras tanto, los diplomáticos climáticos internacionales involucrados en la negociación de Multilateral Just Energy Transition Partnerships han instado tanto a las autoridades chinas como a las naciones receptoras a extender los mandatos de eliminación gradual y los requisitos de transparencia a los productores industriales de energía aislados de la red.

## What we don't know yet Aún existen importantes incertidumbres operativas y regulatorias sobre la capacidad total y la trayectoria futura de las instalaciones de carbón aisladas de la red en todo el Sudeste Asiático. La información pública sobre las plantas eléctricas industriales cautivas a menudo se ve limitada por datos corporativos confidenciales, lo que dificulta que los analistas independientes determinen la capacidad exacta en megavatios que opera actualmente o que está en construcción en corredores industriales remotos. Sigue sin estar claro si los organismos reguladores chinos emitirán normas administrativas actualizadas y más estrictas que extiendan explícitamente la prohibición en el extranjero de 2021 para cubrir las inversiones de capital comercial privado y los activos industriales aislados de la red.

Además, los mecanismos precisos mediante los cuales las naciones receptoras compatibilizarán las plantas de energía cautivas con sus compromisos nacionales de neutralidad de carbono siguen sin definirse. Persisten las dudas sobre si los programas internacionales de financiamiento climático, como las Just Energy Transition Partnerships, asignarán finalmente capital para compensar a los operadores privados por el retiro anticipado de la capacidad de carbón cautiva, o si los gobiernos regionales impondrán plazos obligatorios de eliminación gradual a los centros de procesamiento industrial pesado sin asistencia financiera externa.

## What to watch Varios indicadores clave de políticas y foros internacionales determinarán cómo evoluciona la cuestión del financiamiento del carbón en el extranjero. Los analistas seguirán de cerca las próximas Conferencias de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cumbres COP) en busca de compromisos bilaterales actualizados y posibles aclaraciones de políticas por parte de las delegaciones diplomáticas chinas con respecto a las emisiones industriales en el extranjero.

En el plano interno, los observadores estarán atentos a posibles avisos administrativos de la National Development and Reform Commission (NDRC) de China y del Ministry of Commerce (MOFCOM) que podrían restringir a las empresas nacionales el suministro de maquinaria o capital privado a instalaciones extranjeras de combustibles fósiles cautivos. En el Sudeste Asiático, entre los acontecimientos clave a seguir figura la publicación de planes maestros nacionales de energía actualizados en Indonesia y Vietnam, los cuales indicarán si los gobiernos anfitriones pretenden integrar la energía industrial aislada de la red en los sistemas nacionales de tope de emisiones o exigir la conversión de las instalaciones cautivas de carbón a hidrógeno verde, biomasa o fuentes de energía renovable en los próximos años.

Este informe se basa en la cobertura e investigaciones realizadas por SECTIONS y la Associated Press.