Une faille dans l'interdiction par la Chine du charbon à l'étranger permet au financement privé de progresser en Asie du Sud-Est

Cinq ans après l'engagement pris par le président chinois Xi Jinping devant l'Assemblée générale des Nations unies de mettre fin à la construction de nouvelles centrales au charbon à l'étranger, la Chine a largement honoré cette promesse concernant l'aide au développement étatique et les financements des banques publiques. Cependant, des failles réglementaires, les flux de capitaux privés et les installations électriques industrielles en auto-construction continuent de stimuler l'expansion du charbon en Asie du Sud-Est, selon des informations de SECTIONS et de l'Associated Press. Si les grandes banques publiques de développement se sont retirées du financement de projets de services publics d'État à État, des entreprises privées et des coentreprises chinoises financent des centrales au charbon hors réseau pour alimenter l'industrie lourde, en particulier les centres de traitement du nickel en Indonésie et les complexes manufacturiers au Vietnam. La persistance de ces développements souligne la difficulté de dissocier la croissance industrielle régionale des combustibles fossiles, alors même que les gouvernements souverains s'engagent à faire la transition vers les énergies renouvelables.

## Faits marquants - Le président chinois Xi Jinping a annoncé une interdiction officielle du soutien aux nouveaux projets de centrales au charbon à l'étranger lors de son discours devant l'Assemblée générale des Nations unies en septembre 2021. - Les institutions financières soutenues par l'État, notamment la China Development Bank et l'Export-Import Bank of China, ont largement suspendu les prêts publics destinés aux projets de centrales au charbon à grande échelle à l'étranger après cette annonce. - Les investissements privés chinois et les coentreprises privées ont continué à financer des centrales au charbon captives, c'est-à-dire des centrales hors réseau conçues exclusivement pour alimenter des sites industriels tels que des fonderies de nickel et des parcs industriels. - Les pays d'Asie du Sud-Est, en particulier l'Indonésie et le Vietnam, ont enregistré une croissance continue de la production d'électricité à partir du charbon, tirée par l'augmentation de la demande d'électricité industrielle et les besoins de transformation industrielle. - De nombreux projets publics prévus ont été annulés ou renégociés après 2021, mais les anciens projets approuvés avant l'annonce de cette politique et les centrales captives financées par le secteur privé ont été exemptés de l'interdiction de financement public.

## Ce qui s'est passé À la suite de l'annonce faite en 2021 par le président Xi Jinping à l'Assemblée générale des Nations unies, la Chine a immédiatement restreint les financements publics destinés à la production d'électricité au charbon à l'étranger. Les banques de développement et les entreprises d'électricité d'État ont suspendu les nouvelles garanties de prêt et les engagements de fonds propres pour les centrales au charbon conventionnelles raccordées au réseau en Asie, en Afrique et en Europe de l'Est. Des dizaines de projets de centrales électriques à grande échelle qui en étaient à la phase de planification préliminaire ont été officiellement annulés ou reconvertis en projets solaires et éoliens sous l'égide de l'initiative chinoise Belt and Road Initiative.

Cependant, des rapports de terrain détaillés et le suivi financier effectués par SECTIONS révèlent que l'engagement diplomatique a laissé de côté d'importantes exemptions structurelles. La faille la plus importante concerne les centrales dites « captives », à savoir des installations construites par des entreprises privées ou des sociétés industrielles spécialisées pour alimenter directement des activités industrielles spécifiques plutôt que de fournir de l'électricité aux réseaux nationaux. Dans des pays riches en ressources comme l'Indonésie, des entreprises minières et des transformateurs de métaux chinois ont lourdement investi dans des générateurs au charbon pour alimenter des fonderies de nickel, d'aluminium et d'acier inoxydable énergivores situées dans des parcs industriels isolés. Ces projets étant classés comme des dépenses d'investissement industriel et non comme des infrastructures de services publics, ils contournent fréquemment les restrictions étatiques régissant le financement public du développement.

En outre, des sociétés d'ingénierie privées chinoises, des fabricants d'équipements et des fonds de placement ont continué à fournir du matériel, de la sous-traitance et des capitaux privés à des projets énergétiques dans des pays comme le Vietnam et l'Indonésie. Dans certains cas, les structures financières ont été révisées pour faire transiter les capitaux par des intermédiaires privés ou des filiales offshore, permettant aux promoteurs de maintenir les calendriers de construction des installations dont les contrats avaient été signés avant l'échéance politique de la fin 2021. En conséquence, si les financements bilatéraux publics chinois pour les projets de charbon à l'étranger ont effectivement cessé, l'engagement des entreprises chinoises et la fourniture d'équipements continuent d'entretenir l'expansion des combustibles fossiles sur les marchés en forte demande d'Asie du Sud-Est.

## Pourquoi c'est important L'expansion continue de la production d'électricité au charbon captive en Asie du Sud-Est met en lumière une friction fondamentale entre les objectifs mondiaux d'atténuation du changement climatique et les chaînes d'approvisionnement industrielles qui soutiennent la transition vers les énergies propres. L'Indonésie s'est imposée comme le centre mondial de l'extraction et du raffinage du nickel, un composant essentiel de la fabrication des batteries lithium-ion pour véhicules électriques et des systèmes de stockage d'énergie renouvelable. Lorsque les installations de transformation s'appuient sur des centrales au charbon dédiées pour convertir le minerai brut en nickel de qualité batterie, l'intensité carbone de la chaîne d'approvisionnement des véhicules électriques augmente considérablement. Cette dynamique crée un paradoxe environnemental où les infrastructures nécessaires pour soutenir la décarbonation dans les économies développées sont alimentées par des sources d'énergie à fortes émissions dans les pays en développement.

D'un point de vue réglementaire et de marché, le maintien de capacités charbonnières hors réseau menace de compromettre les efforts internationaux plus larges visant à financer la transition énergétique dans les économies émergentes. Les cadres de financement internationaux, tels que les Partenariats pour une transition énergétique juste (JETP) établis par les bailleurs de fonds occidentaux pour l'Indonésie et le Vietnam, visent à fournir des dizaines de milliards de dollars sous forme de prêts et de subventions pour accélérer la sortie de l'électricité produite à partir du charbon. Toutefois, les accords JETP ciblent principalement les centrales publiques raccordées au réseau et gérées par des compagnies d'électricité d'État. En fonctionnant en dehors de la gouvernance du réseau, les centrales captives privées risquent de compenser les réductions de carbone obtenues grâce à la fermeture des centrales publiques, compliquant ainsi la comptabilisation des émissions régionales et retardant la réalisation des objectifs nationaux de neutralité carbone.

## Contexte Pendant plus d'une décennie avant 2021, la Chine a été le plus grand financeur public mondial de la production d'électricité au charbon à l'étranger. Par l'intermédiaire de prêteurs publics de développement, notamment la China Development Bank et l'Export-Import Bank of China, ainsi que d'entreprises d'État engagées dans l'initiative Belt and Road Initiative lancée en 2013, les capitaux chinois ont soutenu des centaines de projets de centrales électriques en Asie, en Afrique et en Amérique du Sud. Ces projets d'infrastructures ont fourni aux économies en expansion une électricité de base abordable, mais ont suscité des critiques internationales croissantes de la part d'organisations environnementales et de négociateurs sur le climat en raison du verrouillage à long terme des émissions de gaz à effet de serre qu'ils entraînaient.

Le paysage politique a évolué en septembre 2021, lorsque le président Xi Jinping a annoncé lors de son discours virtuel à la 76e session de l'Assemblée générale des Nations unies que la Chine renforcerait son soutien aux énergies vertes et à faible émission de carbone dans les pays en développement et ne construirait plus de nouveaux projets de centrales au charbon à l'étranger. Cette directive a marqué une étape majeure dans la diplomatie climatique mondiale, alignant la Chine sur les grandes économies du G7 qui s'étaient auparavant engagées à mettre fin aux financements publics à l'exportation pour les centrales au charbon sans captage de carbone.

Dans la foulée de cette annonce, les ministères et organismes de réglementation chinois ont publié des directives d'application demandant aux institutions financières de ne pas conclure de nouveaux contrats de prêt pour la production d'électricité au charbon à l'étranger. Les géants de l'ingénierie d'État ont commencé à réorienter leurs portefeuilles internationaux vers le solaire photovoltaïque à grande échelle, l'éolien terrestre et les installations hydroélectriques. Malgré ces ordres exécutifs, les définitions réglementaires utilisées par Pékin se concentraient principalement sur les infrastructures de services publics financées par des prêts de développement étatiques. Le cadre n'interdisait pas explicitement les investissements commerciaux privés en fonds propres, les installations électriques industrielles hors réseau ni les contrats d'exportation de matériel exécutés par des fabricants chinois indépendants.

Dans le même temps, les politiques énergétiques nationales des pays bénéficiaires ont fortement incité à maintenir la dépendance au charbon. L'Indonésie, qui détient les plus grandes réserves de nickel au monde, a instauré des interdictions d'exportation de minerais en 2020 pour contraindre les compagnies minières étrangères à construire des installations de transformation locales. Pour alimenter rapidement ces centres de traitement très énergivores dans des régions dépourvues d'infrastructures de réseau électrique établies, les promoteurs ont construit des centrales au charbon captives, considérées comme la source d'énergie la plus rentable et la plus fiable disponible. De même, le Vietnam a connu une croissance industrielle rapide qui a mis sous tension la capacité du réseau national, entraînant une dépendance continue aux installations thermiques existantes pour éviter les ruptures d'approvisionnement.

## Réactions Les groupes de défense de l'environnement et les analystes du secteur de l'énergie ont salué le succès de la Chine dans la réduction des financements des banques publiques pour les réseaux électriques étrangers, tout en soulignant la nécessité urgente de combler les failles liées aux projets privés et hors réseau. Des organismes de recherche sur le climat ont fait remarquer que si les cadres officiels de politique verte ont restructuré les activités des grandes banques d'État, l'absence de réglementations contraignantes pour les centrales industrielles privées hors réseau menace de compromettre le leadership climatique international de la Chine.

Les responsables gouvernementaux d'Asie du Sud-Est ont exprimé des réactions plus nuancées, équilibrant les impératifs de développement économique national avec les engagements internationaux de décarbonation. Les autorités de Jakarta et de Hanoï ont défendu la nécessité de maintenir un approvisionnement énergétique fiable pour alimenter l'industrie lourde et préserver la stabilité économique, soutenant qu'une industrialisation rapide exige une électricité de base à faible coût en attendant que des alternatives renouvelables abordables à grande échelle et des interconnexions de réseau soient pleinement opérationnelles. De leur côté, les diplomates internationaux du climat participant aux négociations sur les Partenariats pour une transition énergétique juste ont exhorté la Chine et les pays bénéficiaires à étendre les obligations de sortie du charbon et les exigences de transparence aux producteurs d'énergie industrielle hors réseau.

## Ce que l'on ignore encore De nombreuses incertitudes opérationnelles et réglementaires subsistent concernant la capacité totale et la trajectoire future des installations au charbon hors réseau en Asie du Sud-Est. Les données publiques sur les centrales industrielles captives sont souvent limitées par des informations d'entreprise propriétaires, ce qui rend difficile pour les analystes indépendants d'évaluer avec précision la capacité exacte en mégawatts actuellement en service ou en construction dans les couloirs industriels isolés. Il reste également incertain si les organes de réglementation chinois publieront des règles administratives révisées et plus strictes étendant explicitement l'interdiction à l'étranger de 2021 aux investissements commerciaux privés en fonds propres et aux actifs industriels hors réseau.

En outre, les mécanismes précis par lesquels les pays bénéficiaires concilieront les centrales captives avec leurs engagements nationaux de neutralité carbone restent à définir. Des interrogations demeurent quant à savoir si les programmes internationaux de financement du climat, tels que les Partenariats pour une transition énergétique juste, alloueront à terme des fonds pour indemniser les opérateurs privés en cas de fermeture anticipée des capacités captives au charbon, ou si les gouvernements régionaux imposeront des calendriers de sortie obligatoire aux centres de transformation de l'industrie lourde sans aide financière extérieure.

## Les points à surveiller Plusieurs indicateurs politiques clés et forums internationaux détermineront l'évolution de la question du financement du charbon à l'étranger. Les analystes suivront de près les prochaines conférences des Nations unies sur le changement climatique (sommets de la COP) afin de détecter d'éventuels nouveaux engagements bilatéraux et des clarifications politiques de la part des délégations diplomatiques chinoises concernant les émissions industrielles à l'étranger.

Sur le plan interne, les observateurs guetteront d'éventuelles directives administratives de la Commission nationale du développement et de la réforme (NDRC) et du ministère du Commerce (MOFCOM) de Chine, susceptibles d'interdire aux entreprises nationales de fournir des équipements ou des capitaux privés à des installations étrangères captives fonctionnant aux combustibles fossiles. En Asie du Sud-Est, les évolutions majeures à suivre incluent la publication de plans directeurs nationaux sur l'énergie mis à jour en Indonésie et au Vietnam, qui indiqueront si les gouvernements hôtes ont l'intention d'intégrer l'électricité industrielle hors réseau dans les systèmes nationaux de plafonnement des émissions ou d'imposer la conversion des centrales captives au charbon vers l'hydrogène vert, la biomasse ou des sources d'énergie renouvelable au cours des prochaines années.

Ce rapport est basé sur des informations et des enquêtes menées par SECTIONS et l'Associated Press.