محللون يشككون في الأثر العملي لحكم المحكمة العليا بشأن بنود الميزانية الفلبينية

أكد قرار صادر عن المحكمة العليا الفلبينية بإلغاء بنود غير دستورية في الميزانية الوطنية على التوتر المستمر بين الفقه الدستوري والسلطة التقديرية التشريعية في الإنفاق، حيث حذر محللون سياسيون من أن الإعلانات القضائية وحدها لن تفعل الكثير لاجتثاث عادات الميزانية الراسخة. ويسلط التقييم، الذي أوردته BusinessWorld في 25 أكتوبر، الضوء على أنه على الرغم من أن قرارات أعلى هيئة قضائية في البلاد توفر حدوداً دستورية بالغة الأهمية، إلا أنها لا تستطيع تلقائياً القضاء على آليات التمويل التقديرية دون رقابة حازمة على إدراجات الكونغرس خلال المداولات التشريعية السنوية. وشدد متخصصو الحوكمة على أن المساءلة المالية الحقيقية لا تعتمد فقط على الأحكام القضائية الصادرة بعد سن القوانين، بل على الإصلاحات الهيكلية التي تحكم كيفية تفاوض المشرعين وتعديلهم للاعتمادات المالية قبل أن تصبح الميزانية الوطنية قانوناً نافذاً.

## Key facts

- قضت Supreme Court of the Philippines بأن بنوداً محددة في الميزانية تنتهك القيود الدستورية، مما يعيد تأكيد الحدود القانونية المفروضة على الإنفاق العام. - حذر محللون سياسيون من أن الأحكام القضائية وحدها تملك زخماً محدوداً لتغيير عادات الإنفاق التشريعي الراسخة دون تدقيق أكثر صرامة في إدراجات الميزانية، وفقاً لما أوردته BusinessWorld. - يحدد التحليل عملية الإدراج التشريعي—التي تُجرى في كثير من الأحيان أثناء مفاوضات لجان المؤتمر الغامضة—باعتبارها الآلية الأساسية التي تُبقي على ممارسات التمويل المثيرة للجدل. - يضاف هذا الحكم إلى عقود من الفقه الدستوري الذي يعالج التجاوزات التشريعية، والحجز التنفيذي للأموال، والإنفاق التقديري في الحكومة الوطنية. - يؤكد متخصصو الحوكمة أن التغيير الجوهري يتطلب إنفاذاً تكميلياً من مدققي حسابات الدولة، ورقابة المجتمع المدني، وتعديلات في القواعد التشريعية الداخلية.

## What happened

وفقاً لتقرير أوردته BusinessWorld، قيّم محللون سياسيون العواقب التشغيلية الأوسع لحكم أصدرته Supreme Court وأبطل بنوداً غير دستورية ضمن الميزانية الوطنية. وقد عزز قرار المحكمة رسمياً التفويضات الدستورية التي تحكم تخصيص الموارد العامة وإنفاقها، مما قدم ما اعتبره المدافعون القانونيون تأكيداً فنياً للمساءلة المالية.

ومع ذلك، أشار محللون مستقلون يراقبون الحوكمة الفلبينية إلى أن الآثار العملية للقرار على السلوك التشريعي من المرجح أن تظل محدودة. وتاريخياً، دفعت الضربات القضائية الموجهة ضد الاعتمادات غير المصرح بها المشرعين إلى التكيف بدلاً من التخلي عن استراتيجيات التخصيص التقديري. وأوضح المحللون أنه في حين تضع المعايير القانونية حظراً واضحاً على آليات محددة، فإن المنظومة التشريعية الأوسع غالباً ما تلتف على هذه القيود من خلال تغيير المسميات أو الموضع الهيكلي للمشاريع المحظية خلال دورة الاعتمادات.

ويقع في قلب انتقادات المحللين ممارسة إدراجات الكونغرس، حيث يطرح المشرعون فرادى بنود تمويل لدوائر انتخابية أو وكالات أو مقاولين مفضلين أثناء مداولات اللجان والمفاوضات النهائية بين المجلسين. ونظراً لأن Supreme Court عادةً ما تراجع القوانين التشريعية فقط بعد تقديم الالتماسات والترافع بشأنها—وغالباً ما يكون ذلك بعد أشهر أو سنوات من دخول General Appropriations Act السنوي حيز التنفيذ—أشار المحللون إلى أن المراجعة القضائية تعمل وفق تباطؤ زمني متأصل، مما يتيح لممارسات الإنفاق غير الدستورية أو المشكوك فيها أن تأخذ مجراها قبل أن يتسنى تطبيق سبل الانتصاف القانونية.

## Why it matters

تحمل الفجوة بين الإعلانات القضائية والممارسة التشريعية الفعلية عواقب فورية على الحوكمة المالية، وتقديم الخدمات العامة، وسيادة القانون في الفلبين. وتمثل الميزانيات الوطنية الأداة السياساتية الأكثر أهمية التي تقرها أي حكومة، إذ تترجم التفويضات القانونية إلى بنية تحتية ملموسة، وشبكات أمان اجتماعي، وخدمات رعاية صحية، وتعليم عام. وعندما تُوجَّه مليارات البيزو من خلال إدراجات تشريعية مشكوك فيها أو آليات مالية غير دستورية، تتعرض الأموال العامة لخطر تحويل مسارها بعيداً عن التخطيط الفني القائم على الاحتياجات الذي تضعه الوكالات التنفيذية، ونحو شبكات المحسوبية السياسية.

وبالنسبة للمواطنين ودافعي الضرائب، فإن الالتفاف المستمر على حدود الإنفاق الدستورية يقوض الشفافية المالية وثقة الجمهور في المؤسسات الديمقراطية. وعندما يحتفظ المشرعون بقنوات غير خاضعة للرقابة لإدراج اعتمادات تقديرية، تصبح ميزانيات الحكومة عرضة للفساد والتسرب المالي. علاوة على ذلك، يخلق الغموض القانوني الممتد بشأن صحة بنود الميزانية شللاً تشغيلياً للوكالات التنفيذية؛ إذ يواجه وزراء الوزارات ومديرو البرامج المثقلون ببنود مشبوهة خطر قرارات عدم الصرف التي يصدرها مدققو حسابات الدولة، مما قد يؤدي إلى تعطيل مشاريع تنموية حيوية ريثما تشق الطعون القضائية طريقها عبر النظام القضائي.

ومن منظور الاقتصاد الكلي، يعد التنفيذ المنضبط للميزانية أمراً ضرورياً للحفاظ على نسب مستدامة للدين إلى الناتج المحلي الإجمالي وطمأنة وكالات التصنيف الائتماني الدولية. ففي اقتصاد نامٍ يدير التزامات كبيرة من الديون السيادية، يهدد الإنفاق التقديري والإدراجات غير المبرمجة أهداف ضبط أوضاع المالية العامة التي حددها المسؤولون الاقتصاديون. وإذا فشلت الأحكام الدستورية في تقليص هذه الإدراجات، فستظل سلامة إطار المالية العامة للبلاد على المدى الطويل عرضة للخطر.

## The background

بموجب دستور الفلبين لعام 1987، تخضع بنية المالية العامة الوطنية لتوازن دقيق بين السلطتين التنفيذية والتشريعية. ووفقاً للقسم 24 من Article VI، يجب أن تنشأ جميع مشاريع قوانين الاعتمادات حصرياً في House of Representatives، مع جواز اقتراح Senate للتعديلات أو الموافقة عليها. وتبدأ السلطة التنفيذية هذه العملية السنوية من خلال National Expenditure Program، الذي تصيغه Department of Budget and Management بتوجيه من الرئيس. وبمجرد تقديم المقترح إلى Congress، يخضع للتدقيق والمراجعة قبل أن يصدر كقانون General Appropriations Act، والذي يجوز للرئيس اعتماده أو إخضاعه لحق النقض (الفيتو) على بنود محددة بموجب القسم 27 من Article VI.

وعلى مدى عقود، شهد هذا الإطار توتراً مزمناً بشأن الإنفاق التشريعي التقديري، والمعروف عامياً بأموال "pork barrel". وفي سابقة قضائية بارزة من نوفمبر 2013، قضت Supreme Court بالإجماع في قضية Belgica v. Ochoa بأن Priority Development Assistance Fund غير دستوري. وأعلن ذلك القرار التاريخي أنه لا يجوز للمشرعين ممارسة سلطة ما بعد الإقرار على تنفيذ الميزانية، مؤكداً أن السلطة الدستورية للمشرعين تنتهي بمجرد أن تصبح الميزانية قانوناً. وقضت المحكمة لاحقاً في يوليو 2014، في قضية Araullo v. Aquino، بأن ممارسات إنفاق تنفيذي محددة بموجب Disbursement Acceleration Program انتهكت القيود الدستورية المفروضة على تحويلات الأموال عبر القطاعات وسحب المخصصات غير الملزمة.

ورغم هذه الأحكام البارزة، وثق علماء السياسة وباحثو الإدارة العامة مراراً كيف انتقلت السلطة التقديرية للكونغرس إلى مراحل أبكر من دورة الميزانية. فبدلاً من الاعتماد على تحديد المشاريع بعد سن القانون، كثف المشرعون استخدام إدراجات ما قبل الإقرار أثناء مداولات Bicameral Conference Committee. وكثيراً ما يُشار إلى اللجنة المشتركة بأنها "الغرفة الثالثة" في Philippine Congress، حيث تجتمع خلف أبواب مغلقة للتوفيق بين النسخ المختلفة التي أقرها House of Representatives وSenate. وبما أن تقارير المؤتمر المشترك تُعرض على الجلسة العامة للتصويت عليها إما بالقبول الكامل أو الرفض مع منح وقت ضئيل للتفتيش بنداً بنداً، فقد عملت هذه العملية تاريخياً كقناة رئيسية لإدراجات تمويلية كبيرة وغير مدققة تفلت من الرقابة الدستورية.

## Reaction

في حين أعرب المحللون الذين نقلت عنهم BusinessWorld عن تشككهم بشأن قدرة الحكم بمفرده على تغيير العادات الهيكلية، فمن المتوقع أن يستخدم دعاة الإصلاح الدستوري ومنظمات الرقابة المالية هذا القرار كسلاح قانوني في دورات الميزانية المقبلة. ويستند تحالفات الحوكمة المستقلة ومجموعات الدفاع القانوني بانتظام إلى فقه Supreme Court لتقديم التماسات ضد الاعتمادات المشكوك فيها، ويقدم هذا الحكم الأخير سابقة قضائية راسخة أخرى لدعم الطعون المستقبلية.

ولم تصدر قيادة Senate ولا House of Representatives بياناً سياساتياً جماعياً فورياً بشأن المراجعات المؤسسية لمداولات المجلسين رداً على ملاحظات المحللين. وفي مناسبات سابقة طعنت فيها أحكام المحكمة العليا في الصلاحيات التشريعية، دافع قادة الكونغرس عادةً بأن سلطة الإنفاق تظل اختصاصاً تشريعياً حصرياً، وأكدوا أن جميع التعديلات المعتمدة أثناء مناقشات الميزانية تقع ضمن السلطة التقديرية التشريعية القانونية. ويواجه المسؤولون الاقتصاديون التنفيذيون، ولا سيما داخل Department of Budget and Management، ضغوطاً قائمة من هيئات الرقابة لمواءمة بروتوكولات تنفيذ الميزانية مع التفسير الدستوري للمحكمة العليا.

## What we don't know yet

يترك التقرير الصحفي العديد من الأسئلة الحاسمة دون إجابة فيما يتعلق بالعواقب التشغيلية الفورية لقرار Supreme Court. إذ لا يزال غير مؤكد ما هي بنود الميزانية المحددة، أو الفئات البرامجية، أو الوكالات الحكومية التي تم إبطالها مباشرة من قِبل المحكمة، وما إذا كان الحكم ينطبق على دورة ميزانية جارية أو سنة مالية سابقة. ويعتمد الأثر العملي بشدة على ما إذا كانت أي مخصصات صُرفت تخضع للاسترداد أم أن الحكم يُطبق بأثر مستقبلي بحت.

علاوة على ذلك، لا يفصل التقرير المتاح ما إذا كانت Supreme Court قد أرست مذاهب إجرائية جديدة تحكم كيفية عمل bicameral conference committee، أو ما إذا كان القرار قد تناول خلافات أوسع مثل الاعتمادات غير المبرمجة أو الأموال السرية والاستخباراتية. ومن دون النص المحدد للحكم، يستحيل تحديد ما إذا كانت المحكمة قد قدمت إرشادات قابلة للتنفيذ يمكن لمدققي حسابات الدولة فرضها على الوكالات التنفيذية، أم أن التوجيه سيظل حثاً وتوجيهاً شرفياً إلى حد كبير.

## What to watch

التطور الفوري الذي يتعين مراقبته هو الإصدار العلني لقرار Supreme Court بكامل هيئتها en banc مصحوباً بالآراء المؤيدة والمعارضة. وسيكشف التعليل المفصل عن المبادئ الدستورية الدقيقة المطبقة، وسيوضح ما إذا كان القضاء يعتزم توسيع مراجعته للمفاوضات التشريعية السابقة لإقرار الميزانية.

ويجب على المراقبين أيضاً تتبع مداولات الميزانية القادمة في Congress، لا سيما خلال اجتماعات bicameral conference committee للسنة المالية التالية. وسيدقق المراقبون فيما إذا كان المشرعون سيعدلون إجراءات لجانهم لجعل تعديلات البنود شفافة بالكامل، أم أن المفاوضات التقليدية خلف الأبواب المغلقة ستستمر دون تغيير. وأخيراً، سيتجه الاهتمام إلى Commission on Audit لمعرفة ما إذا كان مدققو الدولة سيصدرون مذكرات ملاحظات تدقيقية أو إشعارات بعدم الصرف تستهدف النفقات المرتبطة بالبنود الباطلة، وهو ما سيمثل الاختبار الأكثر ملموسية للإنفاذ المؤسسي للحكم.

يستند هذا التقرير إلى تغطية نشرتها في الأصل BusinessWorld.