Analistas cuestionan el alcance práctico del fallo de la Corte Suprema sobre las disposiciones presupuestarias de Filipinas

Una decisión de la Supreme Court de Filipinas que invalida disposiciones inconstitucionales en el presupuesto nacional ha puesto de relieve la persistente tensión entre la jurisprudencia constitucional y la discrecionalidad legislativa del gasto, al tiempo que analistas políticos advierten que las declaraciones judiciales por sí solas harán poco para erradicar hábitos presupuestarios arraigados. La evaluación, reportada por BusinessWorld el 25 de octubre, subraya que si bien las decisiones del máximo tribunal judicial del país fijan límites constitucionales fundamentales, no pueden eliminar automáticamente los mecanismos de financiación discrecional sin una supervisión rigurosa de las adiciones del Congreso durante las deliberaciones legislativas anuales. Especialistas en gobernanza enfatizaron que la verdadera rendición de cuentas fiscal no depende únicamente de los fallos judiciales posteriores a la promulgación, sino de reformas estructurales que regulen la manera en que los legisladores negocian y modifican las asignaciones antes de que el presupuesto nacional se convierta en ley.

## Key facts

- La Supreme Court de Filipinas dictaminó que disposiciones presupuestarias específicas violaban las limitaciones constitucionales, reafirmando los límites jurídicos impuestos al gasto público. - Analistas políticos advirtieron que los fallos judiciales por sí solos poseen un impulso limitado para transformar los hábitos arraigados de gasto legislativo sin un escrutinio más estricto de las adiciones presupuestarias, según un informe de BusinessWorld. - El análisis señala al proceso de adiciones legislativas —llevado a cabo con frecuencia durante opacas negociaciones en la comisión de conciliación— como el mecanismo central que perpetúa controvertidas prácticas de financiamiento. - El fallo se suma a décadas de jurisprudencia constitucional que abordan la extralimitación legislativa, la retención de fondos por parte del ejecutivo y el gasto discrecional en el gobierno nacional. - Especialistas en gobernanza sostienen que un cambio sustancial requiere una aplicación complementaria por parte de los auditores del Estado, la supervisión de la sociedad civil y modificaciones en el reglamento interno del poder legislativo.

## What happened

De acuerdo con la información de BusinessWorld, analistas políticos evaluaron las consecuencias operativas más amplias de un fallo de la Supreme Court que declaró inconstitucionales varias disposiciones del presupuesto nacional. La resolución del tribunal reforzó formalmente los mandatos constitucionales que regulan la asignación y el gasto de los recursos públicos, ofreciendo lo que observadores jurídicos calificaron como una validación técnica de la rendición de cuentas fiscal.

Sin embargo, analistas independientes que siguen de cerca la gobernanza en Filipinas señalaron que es probable que los efectos prácticos del fallo sobre el comportamiento de los legisladores sigan siendo limitados. Históricamente, las impugnaciones judiciales contra asignaciones no autorizadas han llevado a los parlamentarios a adaptarse en lugar de abandonar las estrategias de asignación discrecional. Los analistas explicaron que, si bien las resoluciones judiciales establecen prohibiciones claras sobre mecanismos específicos, el entorno legislativo general suele eludir estos límites alterando la nomenclatura o la ubicación estructural de los proyectos de interés particular durante el ciclo de asignaciones.

Un elemento central de la crítica de los analistas es la práctica de las adiciones del Congreso, mediante la cual legisladores a título individual introducen partidas presupuestarias para distritos, agencias o contratistas favorecidos durante las deliberaciones en comisiones y las negociaciones bicamerales finales. Dado que la Supreme Court suele revisar los actos legislativos solo después de que se presentan y litigan recursos de inconstitucionalidad —a menudo meses o años después de la entrada en vigor de una General Appropriations Act anual—, los analistas señalaron que el control judicial opera con un retraso intrínseco, lo que permite que prácticas de gasto inconstitucionales o dudosas sigan su curso antes de que puedan ejecutarse medidas correctivas legales.

## Why it matters

La brecha entre las resoluciones judiciales y la práctica legislativa efectiva tiene repercusiones directas sobre la gestión fiscal, la prestación de servicios públicos y el estado de derecho en Filipinas. Los presupuestos nacionales constituyen el instrumento normativo de mayor peso aprobado por cualquier gobierno, al traducir los mandatos legales en infraestructura física, redes de protección social, servicios sanitarios y educación pública. Cuando miles de millones de pesos se canalizan mediante adiciones legislativas cuestionables o mecanismos fiscales inconstitucionales, existe el riesgo de que los fondos públicos se desvíen de la planificación técnica basada en necesidades que elaboran las agencias sectoriales para alimentar redes de clientelismo político.

Para los ciudadanos y los contribuyentes, la persistente elusión de los límites constitucionales de gasto debilita la transparencia fiscal y la confianza pública en las instituciones democráticas. Cuando los legisladores conservan vías exentas de control para incorporar asignaciones discrecionales, los presupuestos del Estado quedan expuestos a la corrupción y a fugas fiscales. Por otra parte, la prolongada incertidumbre jurídica sobre la validez de ciertas cláusulas presupuestarias provoca parálisis operativa en las agencias del poder ejecutivo. Los secretarios departamentales y directores de programas que gestionan partidas en entredicho deben afrontar el riesgo de sufrir notas de reparo o desautorizaciones de gastos emitidas por los auditores estatales, lo que puede paralizar proyectos de desarrollo cruciales mientras los litigios avanzan en los tribunales.

Desde una perspectiva macroeconómica, la ejecución disciplinada del gasto resulta imprescindible para preservar niveles sostenibles de deuda sobre el PIB y aportar certidumbre a las agencias internacionales de calificación crediticia. En una economía en vías de desarrollo con un notable endeudamiento soberano, el gasto discrecional y las adiciones no programadas ponen en riesgo las metas de consolidación fiscal fijadas por las autoridades económicas. Si las decisiones constitucionales no logran poner coto a estas adiciones, la estabilidad a largo plazo del sistema de finanzas públicas del país continuará comprometida.

## The background

Bajo la Constitución de Filipinas de 1987, la estructura de las finanzas públicas descansa en un delicado equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo. Conforme al Artículo VI, Sección 24, todos los proyectos de ley de apropiaciones deben originarse de forma exclusiva en la House of Representatives, si bien el Senate puede proponer enmiendas o manifestar su conformidad con ellas. El ejecutivo inicia este trámite anual mediante el National Expenditure Program, elaborado por el Department of Budget and Management bajo la dirección de la presidencia. Tras su remisión al Congress, la propuesta atraviesa fases de examen y modificación antes de transformarse en la General Appropriations Act, norma que el presidente puede promulgar o vetar de forma parcial por partidas en virtud del Artículo VI, Sección 27.

Durante décadas, este esquema ha afrontado tensiones recurrentes por el gasto discrecional del legislativo, conocido popularmente como fondos de "pork barrel". En un fallo histórico dictado en noviembre de 2013, la Supreme Court resolvió por unanimidad en el caso Belgica v. Ochoa que el Priority Development Assistance Fund era inconstitucional. Aquella sentencia determinó que los legisladores carecen de atribuciones sobre la ejecución presupuestaria tras la promulgación de la ley, dejando sentado que la competencia constitucional de las cámaras expira una vez aprobado el presupuesto. Con posterioridad, en julio de 2014, el tribunal dictaminó en el caso Araullo v. Aquino que ciertas prácticas de gasto del ejecutivo amparadas en el Disbursement Acceleration Program vulneraban las limitaciones constitucionales relativas a transferencias de partidas no autorizadas y a la retirada de fondos asignados no comprometidos.

Pese a estos precedentes, analistas políticos y especialistas en administración pública han señalado de forma reiterada cómo la discrecionalidad legislativa se trasladó a fases previas del ciclo presupuestario. En lugar de seleccionar proyectos con posterioridad a la promulgación, los parlamentarios intensificaron el uso de enmiendas introducidas antes de la aprobación definitiva, concretamente durante las negociaciones del Bicameral Conference Committee. Conocida habitualmente como la "tercera cámara" del Philippine Congress, esta comisión de concertación se reúne a puerta cerrada para armonizar las versiones dispares aprobadas por la House of Representatives y el Senate. Dado que los informes finales de dicha comisión se someten a una votación en bloque en los plenos con escaso margen de tiempo para una revisión detallada partida por partida, este trámite ha servido históricamente como vehículo principal para introducir adiciones millonarias no fiscalizadas que escapan al control de constitucionalidad.

## Reaction

Si bien los analistas consultados por BusinessWorld mostraron reservas sobre la capacidad de este fallo para transformar por sí solo inercias estructurales, se prevé que plataformas de reforma constitucional y organizaciones de vigilancia fiscal empleen la resolución como argumento jurídico en futuros ejercicios presupuestarios. Colectivos independientes de gobernanza y entidades cívicas recurren sistemáticamente a la jurisprudencia de la Supreme Court para impugnar partidas dudosas, y esta última sentencia aporta un nuevo precedente para respaldar futuras demandas.

Ni la directiva del Senate ni la de la House of Representatives formularon declaraciones políticas institucionales inmediatas relativas a posibles modificaciones en el procedimiento de las comisiones bicamerales ante las advertencias de los analistas. En antecedentes donde las decisiones del alto tribunal colisionaron con facultades de las cámaras, los líderes parlamentarios han argumentado tradicionalmente que la potestad presupuestaria corresponde con carácter exclusivo al legislativo y que cualquier modificación introducida en los debates se inscribe en la discrecionalidad legal del Congreso. En el plano gubernamental, las autoridades económicas, especialmente en el Department of Budget and Management, afrontan presiones constantes de organismos fiscalizadores para que los protocolos de ejecución se ajusten a la doctrina de la Supreme Court.

## What we don't know yet

El reporte informativo deja varios interrogantes determinantes sobre el impacto operativo inmediato del pronunciamiento de la Supreme Court. Sigue sin precisarse qué partidas presupuestarias específicas, programas o dependencias estatales fueron alcanzados por la nulidad decretada por el tribunal, así como si el dictamen afecta a un ejercicio en vigor o a un año fiscal previo. El alcance práctico estará condicionado de forma sustancial por si los recursos ya desembolsados quedan sujetos a devolución o si el fallo surte efectos exclusivamente hacia el futuro.

Del mismo modo, la información difundida no detalla si la Supreme Court fijó nuevos criterios de procedimiento relativos al funcionamiento de la comisión de concertación bicameral, o si la sentencia abordó controversias de mayor calado como las partidas no programadas o los fondos reservados y de inteligencia. Al no disponerse del texto íntegro de la resolución, no es posible precisar si el tribunal estableció directrices vinculantes y exigibles por los auditores públicos ante los ministerios, o si el mandato quedará relegado a una condición meramente exhortativa.

## What to watch

El aspecto inmediato a seguir es la difusión pública del texto completo del fallo emitido en pleno (en banc) por la Supreme Court, incluidos los votos particulares y concurrentes. Los fundamentos jurídicos detallados permitirán conocer las doctrinas constitucionales aplicadas y esclarecerán si el poder judicial proyecta extender su control sobre los acuerdos de negociación legislativa previos a la promulgación.

Los analistas deberán vigilar asimismo el desarrollo de las deliberaciones presupuestarias en el Congress, especialmente durante los encuentros de la comisión de concertación bicameral correspondientes al siguiente año fiscal. Los organismos fiscalizadores observarán si los legisladores modifican las reglas internas de la comisión para dar total transparencia a las enmiendas partida por partida, o si persisten las negociaciones a puerta cerrada. Finalmente, la atención se centrará en la Commission on Audit para constatar si los auditores estatales emiten memorandos de observación o resoluciones de desautorización de gasto sobre los desembolsos vinculados a las partidas anuladas, lo que constituirá la prueba más determinante sobre el cumplimiento institucional del fallo.

Este informe se basa en la cobertura periodística publicada originalmente por BusinessWorld.